深化市级预算管理改革提高财政运行绩效评价水平

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1、深化市级预算管理改革提高财政运行绩效评价水平德阳市财政局课题组　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。预算管理制度是现代国家治理的基本制度和法治国家的基本要求。预算绩效管理则是体现管理制度的具体途径，同时也是财政科学化精细化管理的重要内容。它是一种以支出结果为导向的预算管理模式，注重预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。　　从2003年实施部门预算改革以来，市级财政一直在不断探索深化预算管理改革，初步形成了预算编制

2、、预算执行、中期评估、绩效评价的综合系统。但许多环节还不完善，相关制度还不健全，还需要进一步深化和完善。　　一、市级预算管理现状及存在的主要问题　　（一）预算编制方法粗放，科学性、合理性不高，年初预算到位率有待进一步提高　　1.预算编制方法粗放。市级部门预算从改革初始即要求按“零基预算”编制，但由于种种原因，市级还是沿用“基数加增长”和“零基预算”相结合的方法编制。在重点支出等项目编制时还存在与财政收支增幅、区域人数挂钩的方式，“基数加增长”和单纯挂钩编制方法造成预算单位和财政部门用常年项目对比说预算的粗放编制审核模式，预算无法精确、完整体现

3、单位的年度工作安排，一方面导致在年初即开始追加，另一方面年初预算和追加预算的执行进度又都较慢。　　2.部门基本支出编制科学性不强，编审难度大。现行的《德阳市市本级基本支出预算管理办法》规定市级人员经费按单位上报，科室审核的流程编制；公用经费按定员定额办法编制，即单位公用经费=单位在职人员×日常公用系数×人均日常公用定额。在实际操作过程中存在以下几个方面的问题：一是部分单位编报的人员职级和其工资、津贴补贴标准不对应，个人信息数据量大，编审难度大，精确度不高；二是部分单位超市级标准编制聘用人员经费，缺乏公平性和一致性；三是物价上涨，为维持正常运转

4、，大部分单位基本支出不可避免地挤占项目经费；四是尚未出台系统的实物定额标准，单位编制预算标准不统一。　　3.制度不健全，规定执行不严。项目支出预算编制长期固化，动态调整机制僵化，与实际需要脱节，目标不清晰，调整频繁。　　（1）尚未建立部门项目库，预算编制项目不精细。市级现行项目库是一个静态的项目库，由于缺乏动态调整机制，导致部门无法在预算编制期内精细编制项目支出，与实际需要脱节，执行过程中调整频繁，执行进度效果不好。　　（2）无规范的绩效目标管理办法，绩效目标编审效果不好。绩效目标是预算单位按照相关要求、部门职能、经济和社会发展规划，经过科学

5、、合理地测算资金需求，编制的预算绩效计划和预期达到的效果。从2014年市级部门预算项目编报看，超过50万元的项目都填报了《绩效目标表》，但效果不理想，体现在以下几个方面：一是绩效目标设定质量上还存在差距，达不到要求，可用价值不大，对后期绩效评价指导性不强。二是绩效目标审核不易。对于部门报送的绩效目标，财政部门需依据政府相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及发展规划、绩效指标设置科学性、实现绩效目标所需资金的合理性进行审核。但由于人员、软件、时间上条件限制，精细审核存在难度。三是绩效目标无批复。市级部门预算绩效目标仅通过编制软件进行认可，实行

6、备案制，尚无技术手段支持对绩效目标进行批复。　　（二）预算执行进度慢，追加量较大，结余结转资金较大，采购项目调整频繁，公务卡结算执行不足，财政资金绩效不高　　1.专项资金整合力度不足，缺乏规范使用、调整、撤销、监督管理制度。市级还没有制定专项资金管理办法，只是制定了《德阳市市级财政专项资金绩效分配管理暂行办法》（德办发〔2012〕81号），在预算执行中表现为：一方面部分资金没有严格按办法分配；另一方面专项资金在设立、调整、撤销、使用、监督和预算管理阶段还没有可以参照执行的制度，部分专项资金入门易，出门难。如产业发展类资金还存在交叉重叠、多头安

7、排的现象，造成财政资源浪费，绩效不高。　　2.中期评估执行力度不强，未能有效发挥闲余资金作用。为加强预算执行管理，激活财政存量资金，市财政依据《关于印发德阳市市级预算编制审批程序（试行）的通知》（德办函〔2010〕193号），于每年8月底对市级财政结余结转资金和当年安排的项目预算执行情况进行中期评估，但就近两年来看，收回资金量小，效果不理想。　　3.单位采购意识不足，政府采购变动过大，调整频繁。一是部分政府采购当事人依法采购意识偏低；二是政府采购评审专家不足；三是采购目录公布滞后；四是编制采购预算较为随意，采购项目不够细化，调整频繁；五是制度

8、建设层面存在缺陷与不足，如与《政府采购法》相配套的实施细则久未出台等。　　4.单位银行账户日常收支缺乏监管，公务卡强制结算制度执行不严。一方面是对预算单位银行账户日