论新形势下的财政效益审计

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1、论新形势下的财政效益审计《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出：今后五年审计工作的主要任务是：积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，即实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计的重点是揭露管理不善、决策失误造成的严重损失和国有资产流失等，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。五年规划是审计署在全面总结和分析我国审计工作二十年来的经验和世界审计发展的潮流之后，把效益审计作为一个独立的

2、审计类型付诸于我们未来的事业。这对我们审计实务工作者、审计理论工作者都是一个全新的课题，需要在实践中和理论上全面实践。（一）正确理解和把握效益审计的定位，充分认识效益审计的难点。根据审计法的规定和审计工作发展实际，今后审计工作要全面监督财政财务收支的真实、合法、效益。二十年来的审计工作虽然取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支合法性的范畴。在审计体制建立的开始主要是搞合法性审计，近年来注入了真实性的内容，工作中虽然涉及到一些效益方面的问题，但尚未把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。当前财经领域违法违纪问题仍然比较普遍，这要

3、求今后审计工作必须把真实合法性审计继续作为重要任务来抓。同时，必须在效益审计方面积极探索。这是因为：（一）形势的发展对审计工作提出了新要求，需要审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政资金使用效益方面发挥更大的作用；（二）二十年来我国审计工作取得了长足的发展，在软件和硬件上都为我们开展效益审计打下了必要的条件，开展效益审计的时机已成熟；（三）开展效益审计符合国际潮流，这也是我国审计与国际审计发展接轨的需要。因此，五年规划要求今后要全面履行审计监督的法定职责，这是符合实际情况和审计工作发展趋势的。开展效益审计是今后五年提高审计工作水平的重要

4、举措，也是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。目前，我国经济社会的管理水平不高，财经领域违法违规问题还比较普遍；各项基础管理比较薄弱，缺乏完善的效益评价标准体系；审计人员的素质、能力和工作水平，也不完全适应效益审计的需要。因此，必须从实际出发，积极探索中国特色的效益审计路子，不能完全照搬国外绩效审计的模式。在效益审计中应把握以下原则：第一，应当把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索，不能满足于在真实合法审计中发现一些效益方面的问题；第二，我国目前的效益审计应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，而不是象国外那样

5、搞全面的效益评估。第三，效益审计的范围主要是财政性资金，主要以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为目的。尽管审计署五年规划对效益审计提出了较高的要求。但是，要完成在2007年效益审计力量占整个审计力量的一半左右，任务不轻。首先效益审计特别是财政效益审计是一项没有完整模式的审计类型，需要在探索中渐进发展。其次，在实际工作中，要面临许多技术性的问题，如审计报告标准、审计评价标准、审计风险控制、专家意见鉴别等。因此，只有全面分析工作的难点，才能把握工作的重点。从实际情况看,主要的难点有：1.财政体制本身对效益审计的掣制作用。财政体制是财政审计的重要载体。从目前的

6、情况看，社会主义市场经济体制的公共财政框架尚未建立。从收入情况看，中央和地方的财权已基本确定，这样，对审计不会产生多大的牵制作用，如国税审计、关税审计等已步入正轨。但是，对财政效益审计产生掣制作用主要来自于支出。一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存，支出中的“越位”现象比较普遍，“缺位”矛盾也相当突出；二是财政支出结构性差异十分突出，财政管理和控制机制尚未健全。财政支出中的“越位”和“缺位”的矛盾，使财政效益审计在实际执行中首先面临较大的不确定性，面临政策法规、技术标准和评价指标等各方面的困难。以转移支付为例，目前这项政策成为我国处理中央与地方政府财力

7、关系的重要手段。但是，由于转移支付没有一项专门的法律来确定中央和地方的财力分配关系，在具体的使用中往往存在预算不细化、预算管理不透明、资金分配随意性大和预算不完整等问题,结果出现置换、挤占挪用财政资金和向人大瞒报预算情况等，这些问题看起来是真实性的问题，其实与效益性紧密相联。比如说，支农资金、教育专项资金、以工代赈资金、专项扶贫资金等，这种资金的社会效益性直接与经济效益紧密相连，是财政效益审计的重要方面。2．转变观念意识，积极开展财政经济效益审计转变观念,实现财政审计工作方法的创新，是实现财政效益审计的重要前提。随着市场经济的发展，审计领域不断拓展，审计环境

8、正发生着重大变化，要求政府使用有限的资源而最大限度地