近代中国宪政建设中的政治吸纳-整合缺位——以1914年北洋政府宪

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1、近代中国宪政建设中的政治吸纳/整合缺位——以1914年北洋政府宪摘要:自从太平天国运动以来，清王朝的军权与财权出现了下移，中央政府对地方的控制力急剧下降。这一趋势与欧、美、日同期发生的行政集权趋势是背道而驰的。这一逆向运动使中国付出了在激烈的国际竞争中落败的惨重代价。于是，接下来一百年政治建设的重要主题，就是重构中央集权的行政结构。然而，在新的国内与国际环境之中，这一工作比旧王朝政治中的削藩更为复杂。旧秩序的松动已经释放出了多元的政治力量，政治精英出现了高度分化，产生了不同的政治方案，因此，行政上的集权运动离不开政治吸纳与整合所谓吸纳，是指将多元化的政治力量引导到制

2、度化的渠道中，使得政治博弈在体制内发生；而整合，是在吸纳多元力量之后，协调其相互矛盾乃至冲突的主张，形成有共识支撑的制度与政策。[1]没有这个政治吸纳与整合的过程，哪怕是建立现代国家必需的最低限度的行政集权，都会遭遇到政治上的抵制。关键词:政治吸纳/整合；中央集权；共和；论文下载众所周知，晚清与民国都未能建立稳定的宪政体系，既未能理顺体制内的中央地方关系，也未能完成对体制外政治力量的吸纳与整合，统治者重建中央集权的努力受到各种各样的抵制，一再被革命者视为专制，海峡两岸的革命史学更是将当时革命者的观点贯彻到历史叙事中去。然而，从历史事实来看，无论是何种政治势力，无论是

3、被贴上进步还是反动的标签，一旦当政，无不试图重建某种程度上的行政集权。晚近以来，一些学者试图突破之前的革命史学对近代历史上的失败者们的消极叙述，重审这些失败者推进中央集权、民族融合以及重建中国的国际竞争力的努力。[2]这一重审历史的努力进一步丰富了我们对历史的理解，但也带来一个新的问题：如何从理论上有平衡感地把握这些失败者们的国家建设努力、成就以及他们最终的失败？本文试图引入行政集权与政治吸纳/整合两个分析维度来建立一种理论平衡，并选取袁世凯的1914年宪制改革作为切入点。之所以选取这一历史切片来进行考察，有两个原因：第一，这次宪制改革集中体现出行政集权与政治吸纳/

4、整合之间的张力，具有典型意义；第二，主流史家对于这一宪制改革的把握又是过于简单化的。从民国开始，学者往往将这次以总统集权为核心内容的宪政改革仅仅视为袁世凯走向君主制重建的前奏和过渡。试以民国独立学者白蕉为例，其编辑的史料集《袁世凯与中华民国》就将袁世凯的1914年宪制改革列入洪宪帝制前后之袁世凯中的帝制之先声一节。[3]而海峡两岸当代主流史学更是将袁世凯视为从民国肇建之时就有帝制自为之祸心，后来的行动只不过是证明这一源初意图之存在而已。在这一视域中，袁世凯的1914年宪制改革当然就没有什么独立的价值。然而，从君主复辟的结果推定袁世凯之前所做的一切事情都以此为目的，是

5、一种过于简单化的目的论推理，这和以汪精卫最终投日为依据推定他之前的所有行为都以卖国为目的一样缺乏依据。它忽视了袁世凯之前一切试图在共和框架内探究出路的努力。比如说，如果袁世凯从一开始就以建立君主专制为直接目标，在1913年的制宪过程中，他就根本用不着费尽心思与国会就宪法草案中关于总统权力的条文进行旷日持久的讨价还价。更为稳健的假设是，袁世凯对于议会政治的信心，是在一系列不愉快的经历中受挫的：唐绍仪、陆征祥、赵秉钧内阁的短命；由于地方不向中央纳税，中央财政举步维艰，而国会第一大党国民党又竭力反对向列强借款，导致中央无米下炊；国民党力推议会中心主义的宪法草案，架空总统权

6、力正是这些经历导致他最终决定抛弃处处掣肘的国会，实现大权独揽。在我看来，袁的1914年宪制改革回应的是这样一个问题：当凝聚整个政治社会的皇权倒台，而新生的政党与议会无法填补权威的空白的时候，宪政体制应当如何安排才能有利于国家的重建？这次改革产生的是一种过渡型威权体制，它以军权行政权为核心，试图在一个碎片化的社会中维系和加强中央权威。但袁世凯的政府并没有创造新的权力基础，他解散从中央到地方各级议会，系统地排斥了革命派势力，同时也疏离了长久以来以议会作为讲坛的士绅阶层。不仅如此，袁持续的中央集权努力甚至危及北洋集团内部的地方实力派的利益。在没有有效的政治吸纳/整合行动的

7、前提下，袁在其中央集权运动的高潮（即称帝）之后遭遇北洋集团内外全面的反弹，最终落到众叛亲离的下场。一、首届国会的解散及其法理辩论1914年的宪制改革因1913年制宪争论而起。而1913年制宪争论，其根源又深植于民国政府的建立方式之中。与美国革命与法国革命不同，统一的民国政府并非完全通过暴力革命而产生。南方各省通过暴力革命而宣告独立于清廷，并建立了南京临时政府，但统一的民国政府乃是通过清廷、袁世凯与南京临时政府三方的大妥协而产生：清帝下诏逊位，换得民国的优待条件；南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统，南北两个政府合并，民国定都北京。这次合并，从法理上说，是北方政府