行政吸纳政治——转变中的政府治理模式

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1、行政吸纳政治——转变中的政府治理模式所谓“行政吸纳政治”是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程，通过这一模式，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不再仅仅是少数决策者的行为结果，同时也是大众参与的结果。最早提出这一模式的是香港社会学家金耀基先生，他所特指的是香港政府在没有民选官员的情况下，通过吸纳社会精英进入决策结构从而获得某种程度上的政治整合的一种政治治理模式。[1]由于这一模式在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能，因此这一过程也可称为行政民主化。当前我国正在实行以政务公开为主题的行政体制改革，其特征是公开与参与：政府公

2、开操作程序；公民参与政治决策。政务公开被看作是中国政治民主化的前奏，行政民主为与政治民主之间的关系成为学者关注的焦点之一。本文无意评价政治民主还是行政民主作为中国民主化的策略问题，而是试图对当前以政务公开为特征的行政民主做一番探讨，首先对行政民主这一概念进行定位，明确行政民主在中国环境下所特有的意义，然后分析其产生的背景并简要归纳其现状，最后通过与香港的行政吸纳政治模式的比较，提出行政与民主相辅相成的前提条件，即法治的建立与完善。行政与民主行政与民主一直以来就是讨论的话题。自伍德罗?威尔逊（Thomasan（1970），他认为市场中的消费者、家庭中的成员以及政治体系中的公

3、民有相似之处。在面对一项自己所不愿的集体行动时，他们都有两种权力：退出或发言。[12]在他看来，退出意味着市场中的消费者可以选择另一项产品，家庭中的结婚者可以离婚，公民可以在选举时选举新的政党。与之相对的是，发言权意味着改变对自己不利的决策，而不是回避它，如写投诉信、加入该政党以改变政治路线或通过媒体对政策提出批评。发言权与退出权是一个民主社会所必须兼顾的两种权力，他们有时可共同发展，有时却必须在其中作出选择。强调退出权的学者主张一种竞争式民主，如熊彼得（JosephSchumpeter），达尔（RobertADall）。在他们看来，民主是一种分配政治权力与影响力、规范社

4、会冲突的方式。因此，必须完善这种民主制度，提高它的能力，使众多相异的观点能形成政策，实现对社会的控制。这样，保护个人自由与建立强大的集体统治之间是互相矛盾的。个人自由是其首要保护的权力。[13]这也是伯林（IsaiahBerlin）所谓的消极自由。强调参与式民主的学者认为，民主是个人压制自己的追求，为了整个社会的福址而参与到决策体系中去的，或者民主意味着公民拥有社会资源与智力水平进行民主参与。[14]民主不仅是调节社会冲突，分配政治权威的手段，同时也包括了使其自身正常运作的前提条件的实现。人与社会之间的一致性使个人自由与社会统治制度可以并行不悖。这即柏林所谓的积极自由。我

5、们一直以来强调的就是一种参与式的民主，这需要给民主参与提供制度性渠道，行政民主即是这种渠道的体现。但是在行政处于主导地位的情况下，如何对行政进行制约呢？在行政与政治二分确立时就提出了对行政进行控制的必要。“为了在国家意志的执行与表达之间求得协调，就必须牺牲其中的一个。民治政府要求执行机构必须服从表达机构”。古德诺认为在美国，这种控制是通过政党来进行的，在英国，则是由议会对被委以国家意志执行权的政府机构实行一种控制权的。[15]行政在发挥民主的作用的同时，还保留着行政强制力的作用，因此，要使行政与其所推行的民主化能稳定地进行，在推行民主化的同时还需要哪些条件呢？让我们来看一

6、看香港的行政吸纳政治的模式。在香港，尽管没有议会这样的民选机构，但行政并不是无约束的，对行政的控制由司法机关来进行。在英国，法院从未能在法律上独立于议会这个表达国家意志的机关，但是，如果这个机关为了以某种方式影响自己未来的行为而对法院的行为进行控制，公共舆论却不承认这类控制是正当的，因此法院在法律上不是独立的，但在政治上是独立的。这种司法独立为香港的行政控制提供了有力的保障。香港的所有检控案件的审讯、市民之间或与政府之间民事纠纷的裁决，都由司法部门负责，在英国，根据宪法规定，司法是独立的，即司法人员执行职务的时候，无论是立法机关还是行政机关，都不能加以干涉，这条原则基本上

7、在香港也被遵守和接受。香港的全体法官都享有固定任期及至退休为止的保障，审讯工作独立进行，政府必须遵守法律，如果发生越权和滥用权力的情况，将被控告。[16]同时，司法体系还成为现有行政民主模式不能容纳日益膨胀着的政治民主的要求时的安全阀。这意味着当体制内的参与渠道被阻时，民众可以通过一种制度外的方式来表达其利益需求。金耀基称之为脱轨的政治结构（anomicpoliticalstructure）。这种对抗性的利益表达模式是一种退出权力的体现。六十年代时香港出现了一系列社会动荡，居民通过请愿、罢工、对抗等方式以表达情绪需求，成为香港