裁判书的既判力行政长官

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1、案號：223/2005裁判書日期:2007年12月13日(司法上訴)(重審)主題：裁判書的既判力行政長官制定行政法規權《基本法》第50條第(五)項立法會狹義法律全國人民代表大會常務委員會法律監督《基本法》第17條法律備案終審法院獨立行政法規澳門特別行政區政制非屬自治範圍內的條款釋法《基本法》第143條《基本法》第144條法國憲法《立法法》類推適用公權機關權力權限法定原則1《基本法》第75條《基本法》第40條第2款政府給付第4/2003號法律第15條補充規範第5/2003號行政法規第17/2004號行政法規第4條具約束力的判案指引非法工作非

2、法工作例外情況非本地居民合法逗留期在澳工作天數例外延長留澳期申請行政批示違法瑕疵裁判書內容摘要1.裁判書的既判力祇限於裁決本身而非亦包含裁決的法律理由。2.澳門特別行政區行政長官獲《澳門特別行政區基本法》(簡稱《基本法》)第50條第(五)項賦予的制定行政法規權，作為行政管理2權的表現，必須在狹義法律所劃定的框架內行使，但就政府本身內部運作，制定絕不會涉及可增加民間社會在金錢或人身上的負擔的法規時，則不在此限。3.《基本法》第17條的行文已意味着所有行政法規必須是在狹義法律所已框劃的範圍下制定，因為祇有在這前提下，行政法規才不被同時編入須上

3、報備案的法規文件之列。4.終審法院合議庭於2007年7月18日在其第28/2006號卷宗內作出的有關認定行政長官可制定獨立於狹義法律的行政法規的法律解釋，似乎已實質改動了《基本法》所定的現行澳門政制中有關立法會與行政長官之間在制定法律規範上的權力分配和制約模式，因此終審法院在定出是次法律解釋結果之前，似乎應遵照《基本法》第143條的規定，提請全國人民代表大會常務委員會就《基本法》中有關行政長官制定行政法規權的條款作出釋法。這是因為《基本法》第50條第(五)項所定的行政長官制定行政法規的權力，本屬澳門特別行政區政制的範疇，且澳門特別行政區任

4、何權力機關均無自行更改澳門特別行政區本身政制的權力(見《基本法》第144條)，故終審法院在對這條文進行解釋時，似乎已在解釋一條本質非屬澳門特別行政區自治範圍內的條款。5.而從另一個角度看，終審法院是次有關認定行政長官可制定獨立行政法規的法律解釋，勢必削弱《基本法》第17條所預設的法律備案機制的應有之義，使這種行政法規中有關原應屬狹義法律範疇的法律規範內容，不受全國人民代表大會常務委員會透過法律備案機制所3享有的法律監督。由此可見，終審法院是次法律解釋亦必然牽連到對《基本法》第17條第2和第3款的法律解釋，而這第17條正好是《基本法》第二章

5、所明定的關於中央和澳門特別行政區關係的其中一條條款，故憑此似乎亦理應在作出是次法律解釋前，提請全國人民代表大會常務委員會釋法。6.此外，似乎亦不應引用法國現行憲法去支持有關澳門特別行政區行政長官有權制定獨立行政法規的法律觀點，因為法國憲法並非本澳現行法律的法源，更何況該國的政制亦與本澳政制不同。即使對這兩點事實不予理會，也可別忘記法國憲法內是有明文規定有哪些事宜可作行政立法(見法國憲法第34條和第37條的規定)，而澳門《基本法》則沒有類似規定。7.由於中國內地現行的《立法法》並不在本澳生效，所以似乎也不能以這法律的規定去主張澳門特別行政區

6、行政長官有權制定獨立行政法規。8.總言之，終審法院即使認為《基本法》在行政長官制定行政法規權力的範圍或內容方面存在「漏洞」，似乎也不能引用非屬澳門現行法律體系的法律規範去「填補」之，因「類推適用」這填補法律漏洞的機制(見澳門現行《民法典》第9條第1和第2款)，僅可在同一現行法律體系下才能為之。9.再者，根據公權機關權力權限法定原則，法無明示者不為權(有關原則亦已體現於澳門現行《行政程序法典》第3條第1款和第31條4第1款的行文中)。意即公權機關無權幹未經法律明文准許的事情，而祇可幹和祇應幹經法律明文准許的事。如此，公權機關不得以「凡法律無

7、明文規定者皆可為之」為行事邏輯；而普羅大眾則可幹任何想做的事情，祇要事前並無法律明文禁止便可。10.故在這衍生自法治原則的公權運作邏輯下，不可從《基本法》沒有明文規定行政法規不能設定針對個人的義務或限制這點，去得出行政長官亦可制定獨立行政法規的結論。11.而即使《基本法》沒有明文規定「行政法規應明確指出旨在予以進一步規範的法律或確定行政法規主體職權和客體職權的法律」，這並不代表《基本法》允許獨立行政法規的合法存在。12.如此，旨在維護行政主導的《基本法》第75條的規定，似乎亦不能被解讀成既然涉及政府政策的事項，立法會議員祇有在政府事先書面

8、同意下，才可提出議案，那麼行政長官實不需法律的許可便得就政府政策制定行政法規，否則便有本末倒置之虞。因為倘此解讀成立，立法會便不用行使立法權，而《基本法》立法者在勾畫澳門政制時所持的有關「行政