构建监管统一出资多元新型混合所有制国资管理国有资本运营体制

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1、构建监管统一出资多元新型混合所有制国资管理国有资本运营体制十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制”、“组建若干国有资本运营公司”，这不仅为国资管理体制两层次架构和三层次架构的长久之争画下句点，也为实现国有资产统一监管奠定了基础，国资管理体制改革的攻坚大幕已然拉开。笔者主张，以组建国有资本运营公司为契机，在区分营利性国企和公益性国企的基础上，构建监管统一、出资多元的新型国资管理体制。对国企做营利性和公益性的科学分类（一）公益性国企和竞争性国企分类不合理国企分类一直是国资改革中争论激烈的焦点问题，对国企进行科学分类

2、是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提。在近几年的改革历程中，普遍存在将国企分为公益性和竞争性的观点。事实上，公益性和营利性相对，竞争性与垄断性相对。简单把国企分为公益性和竞争性两类不仅没有解决公益性国企该不该营利的问题，而且现实中自然垄断行业算不算公益性国企也很难界定。具体而言，该分类主要存在两大误区：1.公益性国企和竞争性国企边界不清首先，竞争性与垄断性界限模糊。在当前深化市场经济体制改革阶段，很多垄断行业逐步向民营和外资开放，竞争和垄断的边界处在不断变化之中，这使得在现实中很难区分竞争性国企和垄断性国企。比如，过去电力行业是垄断的，但通过把

3、电力划分为发、输、配、售四个环节，发电侧和售电侧已经可以自由竞争，而输电X和配电X，由于其自然垄断属性，则依旧属于垄断领域。其次，垄断性国企是否能营利认识不清。一些学者将国企视为腐败的温床，将垄断性国企视为特殊利益阶层，似乎垄断性国企不应该追求营利。然而，像电X、电信、铁路等自然垄断行业，虽然受到相关部门的价格管制，但这些企业本身是追求营利的，垄断并不排斥企业的营利属性。2.竞争性国企提法的背后是国企全面退出将国企划分为公益性与竞争性，公益性国企由财政部监管，竞争性国企由国资委监管，表面似乎合理。但在打破国企垄断呼声高涨的背景下，此种分类伴随的潜台词是“国有

4、企业应从一切竞争性领域退出”。这种分类的最终结果是国有经济的全面退出，实质上是否认国有经济、否认公有制的主体地位，这与我国基本经济制度相背离，也是对三十年改革成就的否定。（二）营利性国企和公益性国企是科学分类从长期看，在中国特色市场经济模式中，国有企业应划分为两类：一类是由财政部门管理的公益性国企，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，企业家是公务员。这类企业应当只占极少数，以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主，主要履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。另一类是国资部门管理的营利性国企，其特点是采取国资控股或参股形式，以追求营利为目的，企

5、业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企，监管范围是国家出资形成的以追求盈利为目的的全部国有资本。对国有企业做营利性和公益性的划分为实现营利性国资统一监管奠定了理论基础。构建监管统一、出资多元新型国资管理体制（一）国资委“一身两任”难以形成统一监管中国庞大的国有资本总量决定了一个统一的国有资本监管部门存在的必要性。但在现行分散监管体制下，国资管理机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，财政部门主要负责金融类企业国有资产、行政事业单位国有资产的监管。这种体制存在诸多弊端：一方面，财政部作为公共管理部门，却履行金融国有资本出资人的职责，是典型的“政资

6、不分”的旧体制；另一方面，在产融结合的背景下，金融资本与产业资本无法严格分开。例如国家电X、宝钢集团投资参股建设银行，首钢集团控股华夏银行，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目等。国有资本分散监管难以适应产融结合的大趋势。然而，在近几年的改革历程中，无论是相关法律，还是国资委内部的文件和讲话精神，更多的是强调国资委的出资人地位，国资委一味向“淡马锡”公司学习，淡化了国资委在全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。上述问题的根源在于国资委“一身两任”，既当出资人又当监管者。由于国资委过于强调其出资人地位，现实中人们普遍认为，如果由国资委作为所有国有企业的出资人

7、，会导致垄断，并诱发金融和产业系统性风险。因此提出，从出资人角度不能只由一个机构履行所有者职责。但由于国资委监管者和所有者一身兼二任，在分割所有者职能的同时，实际上也割裂了统一监管职能。（二）组建国有资本运营公司，实现国资委“二身二任”的转变国资委要想在直接充当出资人的情况下，实现国有资本的统一监管是十分困难的，“终极出资人代表”概念的提出为国资委的定位提供一条崭新思路。即由国资委来行使营利性国有资产“终极出资人代表”职能，营利性国有资产的监管主体高度统一，但履行直接出资人职能的主体则多元化。这一多元化主体就是十八届三中全会《决定》中提到的“国有资本运营公司

8、”。行使统一监管职能的国资委与直接履行出资人权利的国