我国公共租赁住房制度的政策法律分析——基于公共租赁住房市场化的研究视角

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1、我国公共租赁住房制度的政策法律分析——基于公共租赁住房市场化的研究视角大规模实施以公共租赁住房建设为主导的保障性安居工程，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，切实满足广大人民群众的基本住房需求，是党和政府在新形势下做出的着力保障和改善民生、促进社会和谐进步的重要政策选择。但是，当公共租赁住房建设在全国范围内快速推进的同时，我们必须高度重视和研究解决这一政策措施在实施过程中所可能遭遇的困难和阻滞，以不断发展与完善我国的住房保障制度体系。一、公共租赁住房——我国保障性住房建设的政策选择2007年8月7日，中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)发布《国务

2、院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。自此，“公共租赁住房”开始逐步成为我国推进保障性住房建设的主导性政策选择。尤其是2010年6月8日住建部等七部委联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(以下简称《指导意见》)，更是推动了公共租赁住房在全国范围的快速发展。(一)公共租赁住房的含义解析公共租赁住房作为有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，目前尚无一个内涵统一的明确界定。分析《指导意见》中对于发展公共租赁住房的要求，比较各地方公共租赁住房管理办法中对于

3、公共租赁住房的规定，公共租赁住房呈现如下特征：第一，保障性。住房权是得到《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视公约》等国际公约一致确认的一项基本人权。《指导意见》也明确指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。由此可见，发展公共租赁住房是我国政府继廉租住房、经济适用房之后推出的保障居民住有所居的一种新型保障性住房。第二，政策支持性。公共租赁住房不是在房地产市场中自发生成的，而是由国家推动出现的，是国家为了住房保障的目的人为设计的新型住房类别，因此公共

4、租赁住房的发展，尤其是发展初期，只有在国家特殊政策的支持下，才能步入正常的发展轨道。同时，基于公共租赁住房的保障性特质，国家也有责任通过政策支持来推动公共租赁住房的发展。对此，《指导意见》专设“政策支持”部分，从土地供应、国家投资、税收优惠、金融支持方面给予公共租赁住房发展以政策支持。第三，租赁性。这是公共租赁住房的核心特征，也是公共租赁住房与经济适用房的最大区别。经济适用房是为目标群体提供的低于市场价格的产权住房，而公共租赁住房则是向目标群体提供适当的租赁住房来保障其住有所居。第四，专业性。这是公共租赁住房与个人出租住房最大的区别。传统的个人出租住房的首

5、要功能是产权者自住，而公共租赁住房不论是通过新建、改建、收购，还是通过在市场上长期租赁住房等方式筹集的房源，都不是为了自住，而是专业用于出租的。第五，供应群体广泛性。在我国原有的保障性住房中，廉租住房的供应对象是最低收入群体，经济适用房的供应对象是中等收入群体。而《指导意见》规定：公共租赁住房的供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。部分地方规定的公共租赁住房供应群体则更加广泛，如上海将公共租赁住房供应对象由户籍人口扩大为常住人口，并且不设收入限制。综上所述，我们

6、可以将公共租赁住房界定为，由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专业面向广泛目标群体出租的保障性住房，是一个国家住房保障体系的重要组成部分。(二)公共租赁住房作为我国保障性住房政策选择的比较优势国家之所以将发展公共租赁住房建设作为解决当前住房困难问题的政策选择，是因为公共租赁住房相较个人购买、廉租住房、经济适用房和个人出租等方式所具有的比较优势：1．公共租赁住房有利于引导国民“先租后买”，合理住房消费。实现“住有所居”的目标，通常有两种方式：一种是购买住房，另一种是租赁住房。据了解，在发达国家，首次购房人的年龄比我国要大很多，年轻人

7、长期租房是一种普遍状态。在日本、德国，首次购房人平均年龄为42岁，法国为37岁，美国也在30岁以上，英国在2008－2009年间近32%的家庭靠租房解决居住问题，而在我国现阶段，国民太过关注购房，而租房则处于相对被忽视的境地。鉴于此，国家应在正确引导国民的住房消费理念方面有所作为，即住房应“从租到买、由小及大”[1]。公共租赁住房为居民提供可租赁适当房源，这不仅可以引导鼓励居民租房，减轻中低收入群体购买住房的经济压力，而且可以减少“被买房”群体的数量，对抑制过高房价起到积极作用。2．公共租赁住房有助于克服廉租住房和经济适用房的弊端。首先，公共租赁住房扩大了

8、保障范围，有利于解决“夹心层”住房问题。因为廉租住房只面向最低收入