我国行政立法程序中民主参与机制的完善

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1、我国行政立法程序中民主参与机制的完善内容摘要：民主参与机制是行政立法程序的精髓。而我国行政立法中公众参与的规定存在一定问题。本文通过对域外相关法规的借鉴性分析，建议建立行政立法事前公告制度、扩大行政立法动议权、完善行政立法听证制度、建立行政立法救济制度，从而加强行政立法程序的民主性和科学性。关键词：行政立法程序民主参与机制一、完善行政立法程序中民主参与机制的必要性近来，全国各市养犬管理条例出台后，引发社会各界的广泛争议，违规养犬现象仍然普遍存在。这类法规涉及面广，但却未在制定前设立让利益各方参加的公开博弈的程序，出现问题在所难免。由此看出我国行政立法程序中公众参与机制

2、仍然存在如下缺陷：（一）行政立法的动议权主体较窄。根据《立法法》第57条规定：行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。可见，我国行政立法以政府为本位，立法动议权主体单一，把参与立法活动的主体局限于立法机关、提案机关，缺乏有关利益相对人、专家学者或其他机关、团体组织等重要角色。国务院有关部门提出立法动议时,往往从管理者的角度出发,只考虑本部门利益,导致一些与相对人利益密切相关，而又为行政机关所忽视的事项不能进入立法规范的领域。这不利于行政立法的科学化、民主化,更不利于保障相对人的合法权益,防止行政权的滥用。（二）行政立法听证

3、制度的规定不明。《立法法》第58条规定，行政法规在起草过程中听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这表明起草单位听取意见时可以采取其中任一方式或全部采用。在实践中,座谈会和论证会的参加人员多是会议主持者事先选定的,其意见大都对起草单位有利。而听证会参加人员可以是对议题感兴趣的公民、法人和其他组织,具有开放性,能够对行政法规的起草过程进行监督和约束。而《立法法》在行政立法活动是否适用听证的规定,使用的是可以一词，而不是应当,这就难以确保行政法规立法上的民主参与。同时，《立法法》对如何组织行政立法听证会也未作明确规定,缺乏可操作性。（三）公众参与的法律效力和责

4、任机制欠缺。公众参与的效力除体现在行政立法的各个环节中，还应体现在最终结果中。这就要求行政立法机关对公众的参与意见予以认真考虑，对是否采纳进行说明并予以公开，使公众知晓其参与对行政立法所产生的影响。而我国没有对公众参与效力的明确规定，且公众参与所形成的意见、建议，只向法制机构或上级机关报送，不向公众公开，使得公众参与的效力处于不可捉摸的状态。同时，民主参与既是公众的权利，也是行政立法机关的义务和责任。这种责任既可表现为对有关行政立法工作人员责任的追究，也可以表现为对行政立法进度、结果、效力的影响。但目前行政立法机关对公众参与所负的义务缺乏法律责任的规定，使公众参与的效

5、果处于不稳定的状态。[①]二、域外行政立法民主参与机制的构建及其评价（一）美国。行政立法听证方面，主要包括正式程序和非正式程序。正式程序即审判型听证程序。《联邦行政程序法》规定该程序主要由下列环节构成:(1)公告;(2)口头陈述意见和提出证据。在当事人的利益不受影响或无人反对的情况下，也可书面提出意见和证据;(3)相互辩论;(4)作出听证笔录。听证笔录是法规制定和司法审查的唯一依据，具有排他性;(5)公布。同时还规定了听证主持人及其职权、听证参加人的质证与辩护权、案卷排他性原则等。但美国绝大部分法规是根据非正式程序制定的。其中最重要的环节就是通告一评论。《联邦行政程序

6、法》第553节第3款规定:机关在按本条规定发出通知后，应向利害关系人提供通过提交书面资料、书面观点、书面或口头辩论意见等方式参与该规章制定的机会。该程序中利害关系人对法律草案的评论意见对行政立法主体并没有拘束力。同时，还有保障公众参与的公告强制性规定和评议期限的规定。可以说，正式听证程序注重保障公民的参与权利，将行政效率放在其次。而非正式听证程序则兼顾民主与效率，融合吸收了立法公开制度、立法听证制度以及专家立法制度等多项内容，是美国当代行政法的创举。（二）英国。除了听证外，英国民众主要通过咨询程序参与行政立法程序，较为常见的是设立咨询委员会或者顾问班子。这种顾问班子通

7、常由各方面利益的代表组成，不受部长控制。行政机关必须给予被咨询的人或者组织充足的材料和充分的机会以表明其观点，否则通常被视为违反法律强制性规定的行为而导致该法令无效。[②](三)日本。行政立法公开方面，立法机关的会议实行有限公开原则。普通公民只能通过议员的介绍参加旁听，记者则不受这一限制。国会旁听席内专设记者席，记者凭旁听券便可旁听，而且对不向公众公开的专门委员会会议也可旁听和报道。行政立法听证方面，日本的听证中的公听会，适用于影响多数人利益的立法行为。日本的公听会没有统一的程序规则，取决于具体法律法规的规定，但和美国正式听证程序类似。(责任编辑：编