土地管理之土地制度改革

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1、农村土地制度改革摘要：由于当前我国农村土地制度存在着对农村土地承包经营权的规定矛盾重重、宅基地使用权不完整、农村土地征用制度不完善等问题，在某种程度上影响了农业增产和农民增收，也阻碍了农村现代社会保障制度建设，从而使农村土地的社会保障功能被不断强化。而农村土地的社会保障作用又反过来阻碍了农村土地制度的进一步改革。因此，建立农村现代社会保障制度与完善农村土地制度的改革应当同时推进、配套进行。当前形势下，我国应完善土地承包经营权用益物权制度，完善宅基地使用权制度，规范农村土地征用制度。关键词：农村土地；社会保障功能；农村土地制度；土地流转自

2、19世纪以来，中国社会发展问题基本上是“一个资源禀赋极差的、农民人口占绝对比重的发展中的人口大国，不得不通过内向型自我剥夺完成资本原始积累，以便跟得上西方以工业化为主要内容的现代化的发展问题”。新中国成立后，为了加速发展国有重工业，产生了“资本增密，排斥劳动”的现象，从而逐步形成了限制农村劳动力进城的“城乡对立二元结构”体制。在城乡二元结构的体制下，政府不可能在较短时间内完全承担起对9亿农民的社会保障和社会福利的职责，在中国农村人地关系日益紧张的压力下，土地已经悄然成为农民安身立命的最主要的保障手段。中国农村土地也随之发生了内在的功能性

3、变化——社会保障功能日趋重于生产功能。然而，随着社会和经济的发展，这种变化也暴露出了现行农村土地制度的诸多缺陷，并在一定程度上成为城市化进程的绊脚石。为此，本文将以完善社会保障体系为视角，探讨我国农村土地制度的改革。【1】一、现行农村土地制度存在的缺陷(一)对农村土地承包经营权的规定矛盾重重。在我国人地关系高度紧张这个基本国情不可能缓解，而且必将随人口增加越来越尖锐的前提制约下，农村土地的制度安排不得不同时体现公平与效率这两个互相矛盾的原则，必须具有既作为生产资料，又承担农民生活保障的双重功能。但如何使农村土地同时兼具这两种功能，现行立

4、法往往陷于顾此失彼的混乱与矛盾状态：一是虽说十七届三中全会提出土地承包关系要保持长久不变，但长久不等于永久，也就是说土地承包经营权还是有法定承包期，那么流转的期限就要受限于承包期的剩余期限。二是规定了承包土地使用权可以流转，而家庭承包土地的经营权在流转时却要受到集体经济组织成员优先购买权的限制。三是家庭承包土地的土地承包经营权抵押也一直没有得到法律许可。四是土地承包经营权的继承在法律上还没有得到明确的表述，法律只是规定继承人可以继承承包人应得的承包收益和继续承包权。五是为了在人口不断变化时能够平均分配土地，中央提出了针对土地变动的“大稳

5、定、小调整”政策；而为了防止土地细碎化，尤其是为了增加农民对土地承包的稳定预期，政府又出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地、减人不减地”政策。六是规定了“减人不减地”，而《农村土地承包法》却规定了丧失成员权资格的应当收回承包土地。(二)宅基地使用权不完整。现行农村土地法律和政策规定的主要特征是“一宅两制”，即房屋归农民私有，宅基地归集体所有。由于农民对宅基地上的房屋拥有所有权，房屋又是典型的不动产，附着于宅基地之上，因此出卖房屋，就必然涉及宅基地使用权的转让问题。《土地管理法》第六十二条第四款的规定是：“农村村民出卖、出租住房后，再

6、申请宅基地的，不予批准。”从此规定可以看出，法律间接地承认了宅基地可以转让。而1993年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年12月30日，国务院下发的《关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》重申了这一规定。可见，从现有法律

7、和政策规定来看，宅基地使用权的物权权能是不完整的。【2】(三)农村土地征用制度不完善。《物权法》虽然规定了土地征用的条件，但是农村集体土地征用制度仍不完善，主要体现在：1．公共利益界定不明，征地权行使范围过宽。一方面，我国《宪法》第十条规定：国家为公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。另一方面，《土地管理法》规定：任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡不属于农村集体经济组织的用地单位或个人，需要使用土地时，无论是公益性还是商业性用途，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。这就导致了征地中公益性

8、建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。2．征地补偿方法偏离市场经济规律，对失地农民补偿过低。目前，我国《土地管理法》规定的征用土地补偿费、劳动