历史大跨越土地管理制度改革

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1、高建华博士、教授、副院长河南大学环境与规划学院国以土为本——题记公元1998年，共和国的土地在历经大自然无情砥砺的同时，也历经了一次管理制度上的深刻变革。当我们总结发生在虎年的这场变革时，昂然登上历史舞台的新体制、新法制，已历经许多寒暑的探索与锤炼。以新部“三定”方案和新法全新规定为标志的这场土地管理制度革命，经历了一个调查研究到立法的大思考、大决策、大变革的过程，它是改革开放20年来我国土地管理事业实践的结晶和升华，是历史大跨跃。现在，让我们从头审视过场跨跃历史的变革。Ø大思想Ø两个文件，一个命题，历史变革由此开始Ø几度辉煌，几度曲折，时代呼唤制度创新Ø耕地流失，警钟敲响，平衡思

2、想豁然展现Ø大决策Ø调查研究，运筹帏幄，中央作出清醒决策Ø新的观念，新的举措，重大决策重在治本Ø果断冻结，全国清查，坚决实行严格措施Ø大变革Ø精简机构，完善体制，国土资源集中统管Ø全民讨论，全面修订，管地大法全新登场Ø戮力同心，开拓进取，历史变革任重道远Ø大事记大思想由于种种原因，建国后很长一段时间里，土地的真正价值并没有充分展现。现在回过头去审视建国后的前30个年头，我们的土地管理至少存在三大误区。（1）误区之一，否定了资本的存在，忽略了土地资源与资产的有效配置，使这一最基础的生产资料，长期置于无偿、无限期、无流动使用的“冷宫”。（2）误区之二，土地没有被看作一个有机整体，分散管

3、理，政出多头，看起来谁都在管，实质上缺乏一个政令统一、管理有效的部门，实际上形成了谁都不好管的局面。（3）误区之三，受小农经济传统意识束缚，很长一个时期内，人们津津乐道于祖国的地大物博，忽略了人口众多这个巨大分母的无情分割。盲目的陶醉导致土地日复一日被轻践糟蹋，粗放利用。发生在1998年的这场土地理制度大变革，其指路的明灯是1997年春天的中央11号文件。由11号文件，人们应该会想到11年前的另一个文件，即1986年中央7号文件。1986年3月21日，中央中央国务院下发了《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》（即1986年7号文件），明确了两件大事：一是抓紧制定《中华民人共和国土

4、地管理法》，二是成立统一管理城乡土地的国家土地管理局，文件第一次正式提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”1986年7号文件文件指出，政府强化对土地的宏观管理，要求各地尽快制定和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；文件强调，要做好基本农田的保护工作，要求各地把重要的农业高产基地和名、特、优农产品生产基地城市规划区内的商品菜地列为保护以对象；文件提出，要运用经济手段控制非农业用地，规定国家区别土地的不同用途和等级征收不同数量的土地税和使用费；文件规定，要加强建设用地的审批管理，要求各地制订各类用地标准，严格按法定权限和程序报批……

5、1997年11号文件与7号文件一脉相承，贯穿着同一精神，连名称也惊人地相似，前者是《加强土地管理，制止乱占耕地》，后者是《进一步加强土地管理，切实保护耕地》。正因如此，1998年的这场大变革其实发端于12年前v1986年以后的12个年头，虽道路曲折艰难，仍取得累累硕累。在体制建设上，继中央政府成立了统管城乡地政的国家土地管理局，全国各地也基本上按照这一模式相继建立起包括省、地、县、乡等各级管理机构，形成较为完备的土地管理体系。在法制建设上，继《中华人民共和国土地管理法》出台，国务院、原国家土地管理局、各有关部委，以及地方各级人民政府相继出台了包括《土地管理法实施条例》和《基本农田保

6、护条例》等在内的一系列相关法规和规章。v新的管理制度使古老的神州大地焕发了生机，其重要意义不仅在于制度的开拓与创新，还在于培育了人们新的土地观念和意识。12年的实践中，中国的土地管理探索出两权分离、有偿出让、划定基本农田保护区等一系列适应时代要求、行之有效的管理方式和措施。有了中央1986年7号文件，成立了机构，出台了法律，强调了土地基本国策，提出了有关加强土地管理、保护耕地的诸多措施，为什么还会出现这么多问题？问题出在哪里？中国的土地究竟该怎么管？富裕起来的农民在乱占耕地建房，重复建设的企业在乱铺摊子上马，最为严重的是，大大小小的城市，摊大饼一样外延扩展。在大量土地被粗放利用的同

7、时，现代经济中的投机行为也在孽生。在一些沿海发达地区，炒地行为盛行，房地产虚火升直的泡沫经济悄然泛起。蔓延于东南亚地区的经济危机令全世界望而生畏，而审视中国前几年的发展历程，我们不能不心有余悸。可以说，是1993年前后的中央政府宏观调控政策挽救了中国的经济，而导致中国经济险些误入歧途的，恰是土地的盲目炒作。耕地流失，警钟敲响,平衡思路豁然展现无疑“加强土地管理、保护耕地”这一基本思路是正确的，关键问题是，如何扭转传统的土地利用观念，适应风云多变的社会主义市场经济形势，