关于土地管理制度改革若干建议

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1、关于土地管理制度改革若干建议　　[摘要]我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益；城市土地国有以及各类建设必须使用国有土地的规定，剥夺了农民凭借和运用土地财产，自主参与工业化、城市化进程的权利。政府经营土地诸多弊端，难以为继，必须深化改革。[关键词]城市化土地制度改革[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2013）06-0034-05[作者简介]黄小虎（1947—），江苏人，中国土地学会副理事长，中国城郊经济学会副会长，中国国土经济研究会小城镇专业委员会副主任委员，研究员，研究

2、方向：土地经济、农村经济等。13我国当前征地矛盾多发，根源是征地制度片面强调政府的行政强制性，没有按市场原则保护农民的土地财产权益，导致政府与农民的对立。事实上，在城乡结合部特别是大中城市的城乡结合部，现行征地制度的补偿标准已经难以实施了，许多地方都大幅度提高了补偿费用。但由于缺少明确的制度依据，各地的做法五花八门，有的甚至大大超过了土地市场的价格，产生新的负面因素。因此，如何适应市场经济的要求，改革现行征地制度，已经成为当务之急。一、城市化与政府经营土地制度我国计划经济时期，包括城市建设在内的所有重大经济活动，都由政府直接投资并负责经营。改革开放以后，总的趋势是政

3、府逐渐退出直接经营活动。到目前为止，政府对生产和流通领域的直接干预已大为减少，但对建设领域的直接干预仍然较多，财政经费中用于建设支出的比重还是很大，特别是城市建设仍然主要依靠政府投资和经营。党中央提出城镇化发展战略以后，各地纷纷掀起了城市建设的热潮。建设资金的主要来源，一是政府出让土地的收入，所谓土地财政；二是政府用土地向银行抵押或质押贷款，所谓土地金融。两项加起来约占建设资金的90%，正常的财政资金只占10%左右。就是说，政府搞城市建设，主要靠经营土地。而政府所经营的土地，是从农村、农民那里征收来的。在政府的土地财政和土地金融支撑下，城市建设长足进步。但必须看到，

4、政府经营土地作为计划经济延续下来的一种发展方式，不适应市场经济的要求，积累了许多新的矛盾，已经难以为继。13第一，严重侵害老百姓特别是农民的利益。关于征地按市场价补偿和建立城乡统一的土地市场，社会各界讨论至少20多年了，但国家层面的改革迟迟迈不出步子，主要原因就是政府经营土地。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖，土地财政和土地金融就难以为继。政府经营土地，走的依然是农村支持城市的发展道路，广大农民不能分享工业化、城市化的成果，只能等着被城市化，被边缘化，社会矛盾因此而激化。政府经营土地，使城市里普

5、通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。结果反而加剧原本已经存在的矛盾。13第二，严重浪费宝贵的土地资源。保护耕地和城市存量土地集约利用提出多年了，但各地的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要

6、原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快。不少地方由于土地过度开发，已经威胁到生态安全，有的甚至已经无地可征了，而已经开发的土地却远没有得到充分利用。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。这种靠大量消耗资源的发展路子，与转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号。第三，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地，用地

7、者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。政府用土地向金融机构抵押或质押融资，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种