对农村集体土地征收补偿范围的反思

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1、对农村集体土地征收补偿范围的反思【摘要】在制定《农村集体土地征收补偿条例》之际，征收补偿范围应与提高补偿标准一样值得关注。宅基地使用权的无期限性意味着宅基地实际上已经演变为近乎农民的私产。宅基地使用权取得的无偿性是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层原因，但并不能成为征收不予补偿的理由。《物权法》第132条原则性规定土地承包经营权人有权获得补偿，这条规定仅具有宣示作用。我国目前的法律实际上并未将土地承包经营权作为独立的征收对象，真正纳入征收补偿范围。这不仅与土地承包经营权的物权性质相悖，而且也严重侵害了农民的合法权益。房屋作为农民惟一可以享有所有权的

2、不动产，其重要性不言而喻，而现有的补偿标准实际上是将农村房屋作为动产进行补偿，根本就没有体现房屋的不动产价值。这是对农民私有财产的极大漠视。农民的房屋不应通过地上附着物的形式进行补偿，而应作为独立的征收对象进行合理补偿。【关键词】集体土地；宅基地；土地承包经营权；农村房屋【写作年份】2013年【正文】我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度成为当务之急。在刚刚闭幕的十八大报告中专门提到了改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。温家宝总理在参加天津代表团讨论时

3、亦强调，本届政府任期内，重点抓紧制定农村集体土地征收补偿条例。可见，国家已经将征地制度改革提到了很重要的地位。而在2012年11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，由此可见，提高农村集体土地征收补偿标准，是众望所归之举。农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身

4、利益甚至社会稳定，必须以极其慎重的态度对待征收。那么，在制定集体土地征收补偿条例之际，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行反思与制度重构。要真正地保证被征地农民的权利，除了提高征收补偿标准，农村集体土地征收补偿范围更值得我们关注。依我国现行农村集体土地征收补偿制度，尤其是从《物权法》第42条、第132条和《土地管理法》第47条以及《土地管理法实施条例》第26条的规定看，我国关于集体土地征收补偿范围的规定有如下三个问题值得深究：作为我国特有的具有社会福利和保障功能的宅基地使用权，应否给予独立的补偿？作为用益物权的土地承包经营权

5、，应否作为独立的征收客体？简单地以地上附着物作为农村房屋征收补偿标准，是否无视农民房屋作为独立不动产所具有的价值？一、宅基地使用权应作为独立征收客体纳入征收补偿范围宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权，其产生导源于城乡二元结构的土地公有制度及立基于其上的二元地上权。在对农村集体土地进行征收时，无论是《物权法》还是《土地管理法》均未将宅基地使用权作为征收对象。依《土地管理法》第47条的征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定和《土地管理法实施条例》第26条土地补偿费归农村集体经济组织所

6、有的规定，宅基地使用权并未纳入征收补偿范围。根据《物权法》第42条第2款足额支付土地补偿费、安置补助费、第3款征收单位、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入居住条件的规定可知，物权法并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，只是笼统规定保障居住条件，该规定实质上仅是对宅基地之上农房征收的补偿。学界在探讨集体土地征收补偿范围时，鲜有论及宅基地。并且，由于宅基地使用权原始取得具有无偿性特征，因此有学者认为，宅基地使用权若为无偿取得，则其价值被土地所有权吸收，征收集体土地

7、时，宅基地使用权的终止本身无需补偿。[1]与城市相比，对农民宅基地的使用权不予补偿理由似乎更充分，因为农民的宅基地本来就是无偿取得，对于无偿取得的使用权因征收而被收回时当然也就无补偿可言。[2]果真如此吗？仅以无偿取得就否认对征收宅基地使用权予以补偿是否忽视了宅基地的历史形成过程及其法律地位？无偿性能否成为国家征收不予补偿的理由？本文认为无偿性并不能成为征收不对宅基地予以补偿的理由。首先，宅基地使用权取得的无偿性是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层原因。农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的，或者只交纳了很少的费用，我国法律之所以规定宅基地使用权的

8、无偿分配，学界通说认为其原因在于宅基地使用权所具有较强的社会保障和社会福利的性质