项目支出预算规范管理研究

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1、项目支出预算规范管理研究浙江省嘉兴市财政局课题组浙江省嘉兴市编制部门预算已经历五年。我们从实践中感到，推行部门预算的难点是项目经费预算编制和管理。本课题试对这个问题作些分析，提出对策和措施。一、关于项目经费的界定财政部规定：“项目支出预算是中央级行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。”这个定义，只是将项目支出作为与基本支出并列的一个概念提出，没有为项目或项目支出给出一个明确的概念性美国项目管理协会（PMI）在2004年发布的《项目管理知识体系指南》第三版（简称PMBOK）中，定义“项目（Project）”是：一种旨在创造某种独特产

2、品、服务或结果的一次性努力。该定义认为“项目”具有以下特点：（1）目的性，即项目有一个明确的目标，结果是一种期望的产品，也可能是一种希望得到的服务或结果。（2）独特性，即每个项目有区别于其他项目的特点和内容，每个项目是唯一的。（3）一次性，即项目的时限性，每个项目有明确的开始时间和结束时间。英国商务部1996年开发成功的第二版项目管理手册（简称Prince2）中，定义“项目”是：根据一个定的业务状况，以生产交付一个或多个商业产品为目的而建立的临时性组织。该定义从管理的角度强调了项目是一种组纵活动，并提出了项目受限于“特定的业务状况”，即项目的资源（成本）有限性特点。根据我市确定的部门

3、预算编制范围和事业单位财政供给管理办法，按照公共财政改革的思路，通过分析PMBOK和Prince2有关项目的原理和财政部《中央部门项目支出预算管理试行办法》的相关条款，结合当前部门预算中项目管理的做法，我们认为，“项目”可定义为：（纳入部门预算管理的）单位在年度工作计划范围内，为完成并最终取得预期的商品或劳务的一次性工作。纳入项目管理的项目应该符合以下三个要素（简称“项目三要素”）：（1）目的性，即项目的立项有一个明确的目标，项目的结果是期望的产品或劳务。项目的目的性既是项目最初形成的动因，也是项目完成后对项目成功与否进行评价的基本标志。（2）有限性，项目的有限性包括二个方面，其一是

4、时间的有限性，即每个项目有明确的开始时间和结束时间。其二是资源的有限性，即每个项目是在既定的有限资源或成本限制范围内进行的。（3）临时性，即项目是临时性的工作，与日常连续性的重复工作有根本的区别。项目的临时性是项目最显著的特征，是划分单位基本支出和项目支出范畴的标尺。以上“项目二要素，可以作为项目管理“准入”的条件。在给出“项目”定义后，我们认为，“项目经费”是项目资源或成本的资金化表现，是特定项目得以实施并顺利完成的财力保障。项目经费这一内在特定性（即专门用途）杜绝了项目经费被移用的可能性。“项目经费管理”即是科学、合理地运用一系列专门的知识、技能、工具和方法，在项目活动中控制项目

5、资金向项目实物转化，使项目结果实现或超过预期需要和期望的管理活动。其中“一系列专门的知识、技能、工具和方法”组成了一个完整的活动规范，是项目经费科学化管理的内涵所在，它处于管理的核心和最高层次，决定了管理的水平和科学化程度。“项目经费管理过程”是项目申请单位和财政部门按照项目经费科学化管理的规范，对项目经费流程进行共同管理的活动过程。这个过程包括筹划、执行、控制、评价四个阶段，也就是项目经费科学化管理的外延。二、项目经费预算的编制（一）项目预算编制范围。只有符合项目“准入”三要素，才可编制项目预算。按照政府收支分类改革的要求，可将项目经费管理范围具体确定为以下几大类：（1）资本性支出

6、项目分为“房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具、基础设施建设、大型修缮、信息X络购建、物资储备”等。（2）商品和劳务支出项目，分为“大宗印刷费、物业管理费、租赁费、会议费、培训费、专用材料费”等。（3）赠予支出项目。（4）债务利息支出项目。（5）债务还本支出项目。对属于基本支出范围的单位日常连续性工作的经费，如“政策宣传公告、政策调研、业务费、设备（系统）日常维护、行政机关专项执法等必须归位基本支出预算，纳入公用经费定额范围；对一些专业部门的特殊需求，可纳入其专项定额进行管理。（二）项目名称。项目名称是一个项目内容的基本描述，是区别于其他项目的基本标志，一定要规范。以

7、购置计算机为例，如任意命名为“微机”、“电脑”或“Dell”项目相关人之间会有不同的理解，可能理解为不同的项目。同时，尽管在一个单位年度内的项目是唯一的，但多个单位的项目之间可能相类似，或是多个单位都在实施同一的项目，在这种情况下，项目名称也是不同单位之间类似或相同项目进行分门别类比较分析的基础。我们从嘉兴市的情况出发，将具体项目名称作了规范性的表述，如下表。嘉兴市级项目名称规范表支出经济分类项目分类项目名称项目内容资本性支出房屋建筑物购建办公用房购建　仓