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1、美国食品监管职权的纵向府间分派合理模式 食品安全与人类健康、社会稳定、经济发展息息相关。近二三十年来,疯牛病,口蹄疫、镉米、福喜工厂等食品安全事件频发,成为全球性问题,食品安全监管因此引起各国高度关注。根据国际健康组织定义,食品安全监管是指由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动,旨在为消费者提供保护,确保从生产、处理、储存、加工、直到销售过程中食品的安全、完整并适于食用,同时按法律规定诚实准确地贴上标签。美国作为监管国家的原型,其食品安全监管一直被认为相当完善。其前农业部长格里克曼(Glickman)也屡次强调,美国拥有世界最安全的食品供应体系;现总统奥巴马也在2009年发表类似
2、声明。因此美国食品监管体系成为许多国家的蓝本,也受到众多学者的关注。 大部分现有研究关注美国食品安全的多部门管理①;也有学者研究过美国食品安全立法与标准体系问题②、刘亚平探讨过进步时代的监管体系③和美国食品安全监管中的市场与政府关系④。此外,美国食品监管在各级政府间的制度安排也获得了相当的关注⑤,这些学者一致认为,美国实行了有效的集权式联邦政府垂直管理体系。 然而,一方面,认为美国食品安全奉行集权式垂直监管的观点并不全面。大体上,美国现行食品监管体系中,联邦政府只负责溢出效应较大的跨州贸易食品,溢出效应较小的州内产销食品由州与地方政府负责。美国食品药品管理局(FDA)管辖美国80
3、%食品的安全,州和地方政府负责其中的70%⑥,各州有独立立法权与监管权,联邦与州根据食品的性质与涉及范围分而治之,因此美国食品安全监管是以分权为主导的集权与分权协同模式。 另一方面,美国食品问题事实上从未间断。美国健康控制中心数据显示,美国每年有上百个食品污染或其他违法问题案例,约480万起食物疾病,12.8万住院病例,三千起死亡案例,每年带来超过1500亿美元损失。因此,美国食品安全监管也存在弊端,改革的呼声也不断响起。在多部门政府、多层级政府与社会多元主体参与的美国食品监管中,央地协同监管的制度安排是否是问题之一?有哪些问题存在?是协同式监管体制下的管理问题,还是这种制度安排本
4、身的缺陷?如何改进?监管责权在央地间究竟应如何划分?针对这些研究问题,一些学者曾做过一些探讨,AshleyB.Burkett⑦指出,FDA的监察职责几乎涵盖了所有食品的生产、加工、包装与储藏,但每年只对不到四分之一的食品生产企业抽查,这一比例近年不断下降,同时,受FDA处罚的违规企业数量也逐渐下降。国家与地方之间职责交叉过度、联邦管理条例与各州法规间不一致、联邦与州的执法标准不一,都增加了食品监管的难度⑧。然而,目前的相关研究对这些问题虽有触及,但大体泛泛而论或较为零散,缺乏深入而系统的剖析。这些问题的探究对改善食品监管的纵向权力分配有重要意义,也对完善中国食品安全监管体系有重要的启
5、示。 本研究基于大量的文献回顾、60余份的相关政府文件、政府与非政府组织的有关调查评估、研讨报告和专家学者访谈,从食品安全监管主体入手,聚焦美国FDA管辖下的食品监管在央地间的制度安排。由于FDA管辖美国80%的食品总量,因此研究范围的界定大致合理。本文将首先呈现美国食品安全集权与分权协同监管的法律依据与执行格局,然后揭示这种协同体制存在的弊端,并分析背后原因,之后探讨美国食品监管职权的纵向府间分派合理模式,最后思考美国食品安全的央地关系对改善中国食品安全制度的启示。 一、美国食品安全的集权与分权协同监管体制 美国食品安全监管起步较早,可追溯到1848年为防止国外掺假药品进入美
6、国而签署的《药品进口法》,以及1862年美国农业部为分析农产品而下设的化学处,即后来的美国食品药品管理局(FDA)。如今,美国食品安全监管是个复杂的体系,超过20个联邦机构在共同参与美国食品安全监管,其中健康和人类服务部下属的FDA与农业部下属的食品安全检验局和动植物健康检验局是主要机构。然而农业部机构只负责禽肉蛋类监管,FDA负责此外所有食品的掺假、不安全以及贴有欺诈性标签的食品的危害控制,其管辖范围涵盖了美国80%以上的食品供应,涉及价值约4500亿美元,监管着15万6千家食品企业、2000个持照作坊⑨,因此FDA是最主要的食品安全负责单位。 FDA现属卫生部,实行包括食品种养
7、殖、生产加工、包装、存储、配送、销售等从农田到餐桌的全产业链过程监管,涉及生产标准、质量认证、食品安全检测、危害分析和关键点控制(HACCP,HazardAnalysisCriticalControlPoint)和食品召回六大制度。 面对如此体系复杂、规模庞大和快速增长的食品工业,FDA在联邦层面没有资源使监管面面俱到,因而采用与地方政府联合监管的制度,将州与地方政府作为食品安全体系的重要组成部分,形成联邦政府负责跨州食品、地方政府负责州内产销的食品的大
