论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择

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1、论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择[摘要]计划经济体制向市场经济体制的转型、政策国家向法治国家的转型，要求我国行政性分权模式的根本转换，即从行政意志主导型的政策分权模式向制度科学主导型的法治分权模式转换，效率主导型分权模式向效率与平等、参与等价值取向并重型分权模式转换，由中央政府主导下的自上而下型分权模式向由第三者(宪法和法律)界定中央与地方政府职权的模式转换。　　[关键词]政府职权；行政性分权；法治性分权；模式；转型　　　　　　一、当前我国政府间纵向职权划分存在的问题　　　　改革开放以后，特别是20世纪90年代以来，随着经济领域的市场化和自由化，以及社会领域相对自治空间的进一步拓展

2、和扩张，我国“权力多极化”的趋势日益明显，原先那种政治领域(政府)垄断一切权力的“单极权力结构”正在向政治、经济、社会三个领域分享权力的“多极结构”转变。从政府内部权力的纵向分配来看，通过中央与地方二元架构透视中国近30年的权力格局变迁时，我们发现中央政府权力已发生了向地方政府的重大转移，正从中央政府独占的单极权力结构向双极、乃至多极权力结构演变。这种演变的实质是中央放松了对地方的“行政捆绑”，通过下放行政权力充分调动了地方政府发展经济的积极性，为中国经济发展提供了强大的原动力系统，中国在取得举世瞩目经济成就的同时，地方利益主体的形成又为各地发展经济、参与竞争提供了更加强大的第二动力。但

3、中央与地方权力格局演化到今天，也伴生了一些严重问题和隐忧，这不得不引起我们的重视和反思。这些矛盾和问题突出表现在三个方面：一是从建国以来中央与地方政府职权划分的总体特征来看，表现为“一放就乱”、“一收就死”，始终难以走出这个“怪圈”；二是从中央层面的职权现状来看，表现为仍然集权但感到缺权，全国市场存在碎片化危机；三是从地方层面的职权现状来看，表现为已握有很大权力却感到无权，要求下放更多权限。第一个问题国内学者多有论述，此不赘述。关于后两个问题主要分述如下。　　第一，从理论上讲，我国作为单一制的中央集权国家，中央政府是一切政治和行政权力的源头，在全国占绝对主导地位。但权力的高度集中性并不必

4、然决定权力意志的有效落实。例如，建立市场经济体制的一个基本前提是维护市场的统一性，使市场对资源真正起到配置性作用。然而，1978年至今近30年问，地方分割市场的大战，如原料大战、产品大战、政策大战等，此起彼伏，执法中的地方保护主义、税收征管中的地方保护主义等形形色色。针对中国国内市场的严重分割状态，中央政府往往采取大局观念教育、发文件通知、进行会议动员、开展整顿市场秩序行动、加强媒体宣传等方式和手段进行“宏观调控”。但实践证明，这些方式和手段并没有能遏止地方政府分割市场的行为。　　第二，尽管中央政府从理论上看是高度集权的，但中央权力在现实运作层面的分散化目前已是不争的事实。权力在本质上是

5、指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力及造成某种实际结果的能力，地方政府可以分割市场，显示其具有这种权能，但地方政府却往往抱怨没有权力，而国内大部分的学者论着都主张继续下放权限，中央政府文件也要求进一步简政放权。　　　　二、行政性分权模式的根沥剖析　　　　中国上述权力划分方面存在的问题，表面原因是权力格局不合理，或中央太集权，或中央太分权，其更深层次原因是中央与地方的职权划分模式。职权划分模式是职责和权限划分的理念、原则、主体、范围、内容、方法、方式、技术等一系列准则和规范的总称。不同的经济体制、社会文化、政治体制会对不同的职权划分模式提出不同的要求。中国国内政治、经济

6、、社会的重大转型及受国际上经济全球化、政治民主化浪潮的冲击，必然对我国中央与地方的职权划分模式提出相应的转换要求。“温故而知新”，新的职权划分模式的提出必须建立在对现有职权划分模式深入剖析、理解及比较研究的基础上。1949-1978年，我国中央与地方政府职权划分的特征是有放有收，其内容主要是经济管理权。1978-1992年，中央政府采取了行政分权的模式进行行政放权，放的也主要是经济行政管理权(事权和财权)，人事权、机构设置和编制核定等行政权，而立法、司法权都没有同时下放或加强(或没有在行政权力下放的同时对横向的权力结构进行相应调整，以对迅速膨胀的行政权力加以有效的制约)，放权明显表现出单

7、极性、单一性、单向性、经济性的特征；1992年以来沿续了行政性放权的惯性，但立法权有所加强：2000年以后财权大幅上收。笔者认为，1978年至今，我国中央与地方职权划分的特征表现为采取行政性分权模式进行单一的行政放权，目前这种趋势仍在继续，2004年中央政府又大规模下放了诸如机场、港口等多项行政管理大权。　　实际上，当前我国这种行政性分权模式与法治性分权模式相对应，构成性质和表征相异的两类分权模式。与法治性分权模式相比较，行政性分权