地方政府之间的横向税收竞争及其不良环境后果

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1、地方政府之间的横向税收竞争及其不良环境后果　　一、引言　　税权基本集中在中央，事权大多集中在地方。这是我国现行财政体制最明显的特征。从收入的角度来看，税收立法权集中在中央，地方只具有征税的权力。而从支出的角度来看，中央政府和地方政府都在履行提供公共产品的职责，不同的是提供公共产品的地域范围不同。就地方政府而言，其不仅承担区域性公共产品的供给责任，而且也承担着提供基础教育、环境保护等部分全国性公共产品的责任。随着社会进步，广大人民群众对公共产品的需求也在不断上升，地方财政的收入和支出压力都越来越大。地方政府往往不惜代价追求经济增长和财政增收。这使得地方政府之

2、间经济存在的竞争日趋激烈。在激烈的地方竞争的推动下，地方经济的确实现了不同程度的增长。　　地方政府之间的竞争又称地方竞争，它在很多方面都有表现，税收竞争就是一种重要的竞争形式。从结构和层次来看，税收竞争大体分纵向税收竞争和横向税收竞争两大类。纵向税收竞争指一个国家（或地区）内部上、下级政府之间关于税收利益的分配和竞争；横向税收竞争指的是同级别的国家和地区之间，或者一国内部同级政府之间的就税收而展开的竞争。　　这两种形式的税收竞争在我国普遍存在。在国家大政方针既定、中央和地方税收分配关系相对固定的条件下，尽量设法吸引资本流入、增强本地财政实力，促进本地经济和

3、社会发展，一般就是地方政府工作的重中之重。这其实就是横向税收竞争。这种情况下，各地政府一般都会采取两免三减半等一系列做法减、免企业的税收负担，有时甚至还会给予企业延缓纳税的优惠。显然多个地区激烈争夺某个投资项目的现象已屡见不鲜。实际上，这些新增投资中可能既有污染较重的项目，又有污染较轻的项目。而为了将资本吸引到本地来，地方政府极有可能来者不拒，它们很有可能不自觉地、甚至被动地放松了环境监管。地方政府辖区的环境质量很可能因此而下降，现实的情况是不是这样?　　文章尝试用单位GDP伴随的工业污染物的数量（即污染物的排放强度）来考察地方政府之间围绕税源而展开的横向

4、税收竞争对区域环境质量所造成的影响，并就我国地方政府之间的横向税收竞争与辖区环境污染是否存在某种联系做了一些初步的思考。　　二、相关研究评述　　目前，关于税收竞争的研究文献比较多，其中关于税收竞争的经济效率、经济效应、税收竞争对公共品供给、税收优惠时间、转移支付等政府行为的影响；税收竞争对资本结构和国际贸易等企业行为的影响；税收竞争对居民行为的影响，都有不少的理论成果发表。经过不断发展，如今的税收竞争理论研究已经由标准税收竞争拓展到了其它的相关领域，环境质量监控事实上也成了税收竞争的手段之一。　　已有国外的研究发现，破坏性的地方税收竞争引起趋劣竞争现象，具

5、体来说，就是各地为了吸引投资和增加就业会竞相放松环境监管。趋劣竞争假说还认为，低收入国家为了吸引外资常常会牺牲环境，低收入国家会竞相主动降低环境保护标准，并以此来吸引外资。实际上，这种现象在发展中国家比较普遍。　　而国内的专门讨论税收竞争和环境质量的研究还较少（张欣怡，2013；马晓钰、李强谊、郭莹莹，2013；许和莲、邓玉平，2012；崔亚飞、刘小川，2010；姚公安、谢宪伟，2013），在仅有的几篇文献中，许和莲、邓玉平(2012)在一定程度上提出了税收竞争加剧环境污染的看法，也尝试进行了实证检验，结果上述观点部分得到了证实。崔亚飞、刘小川(2010)

6、讨论了税种设置与工业污染物之间的关系，也发现了在我国也存在趋劣竞争现象，但是，这个研究采用的污染指标是工业二氧化硫排放强度、工业固体废弃物排放强度以及工业废水未达标排放强度。所选取的指标未能将工业污染物产生和防治有效区分开来，工业固体废弃物选用的是总量指标，既包含已经经过处理的固体废弃物，又包括未经处理的固体废弃物。工业废水选用的是未达标排放部分的数据，不是总量指标。工业废气只是选择了二氧化硫这一项。选取的污染物指标有总量指标也有具体指标。如此一来，污染指标的选取也就有待商榷，其研究结论就值得推敲。但无论如何，这些研究成果都是国内学术界对税收竞争和环境污染

7、二者关系的一次新的认识。　　我国幅员辽阔、经济差异很大，各地的经济发展水平并不相同，东部相对发达而中西部相对落后。在当今的财政体制安排下，地方政府已逐渐沦为具有独立利益诉求的经济活动的积极参与者，为了增强本地的财政实力、为了将资本等稀缺资源大量引入本地，处在不同发展阶段的不同地区面对经济增长所带来的污染物时所采用的策略极可能既存在相似之处也有所不同。这个问题，在当前的研究文献中还没有系统地讨论过。　　三、研究假设　　当前，我国实行的是分灶吃饭的财政体制，这其中地方政府又承担着较多的支出责任，而地方政府却只具有征税的权利。因为税收是财政收入的主要，所以为了缓

8、解财政压力，为了较好地履行职责，地方政府就必须通过扩大税收收入来增