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1、摘要:本文以中国国内横向税收竞争为研究对象,在对中国国内横向税收竞争现状归纳的基础上,分析了导致中国国内横向税收竞争的主要原因及税收竞争对财政经济运行带来的双重影响,提出从规范中央与地方关系、转变地方政府职能、深化税制改革以及强化税收竞争行为的外在约束机制等方面,来实现中国国内横向税收竞争的健康、公平和有序发展。 关键词:地方政府分权改革税收竞争税收协调 一、中国国内横向税收竞争的现状 按地域的不同,税收竞争有国内税收竞争和国际税收竞争之分。前者发生在一国各级政府之间,后者则发生在各主权国家之间。按参与国内税收竞争的各级政府
2、间的关系不同,国内税收竞争又分为横向和纵向两类。国内横向税收竞争是指国内各同级地方政府之间进行的税收竞争。 目前,中国国内横向税收竞争现象大量存在,既有因中央的差别性税收政策及地方合法税收权限引起的制度内竞争,也有丰富多样的制度外竞争。 1.制度内税收竞争。制度内税收竞争是中国国内最常见、最明显的横向税收竞争类型,通常也称税收优惠竞争。与制度外税收竞争相比,在制度框架下形成的制度内税收竞争具有明确性、可控性与稳定性的特征,它主要有两种形式:一是由于国家制定的区域性税收优惠政策而引起的东西部代写论文两大区域之间的税收竞争;二
3、是在国家税法规定的地方税权范围内,各地根据自身情况,为招商引资、加快发展而制定的差别税收政策而引发的竞争。前一种竞争所采取的手段是由税收法律法规中的税收优惠政策条款的优惠形式所决定的,主要是针对东部沿海地区的外商和外资的特别优惠,而后一种竞争使用的手段则是根据税法中赋予地方的几种税收权限而制定的,其数量和种类有限,主要包括:差别税率(额)、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。 2. 制度外税收竞争。决定和影响中国横向税收竞争的制度外因素十分复杂,主要包括税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地
4、方行政干预、办税服务水平等。此类竞争形式隐蔽且多样,性质上也存在较大差别,既有合理、合法的竞争,又有不合理甚至非法的竞争。当前具有代表性的此类税收竞争的形式可归纳为以下九种:擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费、设立自费经济园区或各类市场并对区内企业和个人制定整套税费优惠政策、提高办税效率与服务水平吸引投资。 中国目前的国内横向税收竞争以制度外竞争为主,且竞争程度不断升级,竞争手段不断翻新,总体上仍呈现无序和不公平的竞争秩序。 二、中国国内横向税收竞争的成因 1.分权性经济体制改
5、革孕育了中国横向税收竞争的主体。20世纪80年代初开始的分权改革打破了原有计划体制下中央与地方关系格局,使地方具有了相对独立的地方利益。一方面,地方政府手中的权力迅速增长,财权财力迅速扩大,他们开始有能力追求自身利益;另一方面,地方政府不再仅仅是中央政府政策与计划的执行者,他们在推动地方经济增长和提供地方公共品的职责大大增强。因此,地方政府更注重从自身利益出发,开展区域间竞争,不断扩大自身利益边界,争夺更多的经济资源和要素,争夺改革优先权的试点,争取更多的中央特殊政策的照顾,最终实现地方利益的最大化。因此,具有相对独立利益的地
6、方政府成为中国横向税收竞争的主体。值得强调的是,作为横向税收竞争的主体,正是地方政府自身的行为对国内横向税收竞争的现状产生着决定性的影响。当前地方政府许多不规范行为,如地方保护主义、地方税收执法中的行政干预、领导以权代法、以言代法等现象在税收竞争中有不同程度的体现。 2.市场经济改革创造了中国国内横向税收竞争的客体。从区际贸易关系看,市场经济改革使中国国内市场的开放性与地区的横向关联性不断增强,各类资源与要素的流动与重组获得了长足发展,特别是资金拆借和证券融资活动活跃。这些都在客观上为地方凭借自身实力争夺税源创造了条件。
7、3.税收优惠政策促成和加剧了中国国内横向税收竞争。改革开放以来中国实行的地区差别性税收优惠措施打破了沿海与内地、内资与外资企业的公平竞争格局,在客观上造成了东中西部的地区性税收差异,加剧了它们之间的不公平税收竞争。不仅如此,在一定的区域外,也出现了税收优惠特定区域,并且优惠政策相互攀比。同时,某些税收优惠政策的先天不足为此类税收优惠政策权限的泛滥和不规范税收竞争的出现提供了可乘之机。以税收“先征后返”为例,它原本是为解决部分行业和企业改征增值税后实际税负明显增加以及保持对外开放政策的连续性而制定的,但由于国家一开始就未明确界定
8、“先征后返”的政策权限,从而导致近年来相当一部分地方政府对本地企业采取了“先征后返”的办法,且返还政策各地竞相出台,最终导致了“先征后返”的泛滥。 4.税权划分及税收征管是中国横向税收竞争形成的重要制度及体制因素。(1)分税制下税权划分过度集中且缺乏稳定规则是国内不规范税收
