“免疫系统论”下国家审计的作用

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1、“免疫系统论”下国家审计的作用关键词：国家审计免疫系统权力控制　　摘要：本文从审计“免疫系统论”出发，提出了关于审计本质的新概念，并阐述了审计与权力控制的关系，在探索审计发挥作用的内容和方式方法中，提出了一些新的观点，包括权力控制机制审计等。　　一、树立科学的审计理念，正确认识国家审计　　审计有经济监督、评价和鉴证三个功能。国家审计主要履行监督和评价职能，鉴证职能由社会审计来履行。一直以来，人们认为审计的特有属性或性质是一种经济监督活动。这种观点将审计的基本功能作为审计的本质来看待，将国家审计等同于经济监督，该观点在20世纪80年代的理论界和实务界得到了普遍的肯定。

2、彼时正是我国从计划经济向市场经济的转轨阶段，经济领域中各项法制尚不健全，违法违规和经济犯罪现象比较多，以真实性为基础的财务收支审计主要发挥其监督职能，促进经济和社会健康发展。随着社会经济环境的变化，审计的业务范围越来越广泛，业务类别也由单一的财务收支审计发展到包括经济责任审计、绩效审计、环境审计等在内的多种类型。人们对审计的认识也越来越深刻。刘家义审计长提出的审计“免疫系统论”，指出审计不仅要发挥监督职能、评价职能，还要从宏观上发挥建设性作用。“免疫系统论”把国家审计的着眼点从“监督经济活动运行”提高到“保障国家经济社会安全运行”的层次，强调审计作为经济社会运行的“

3、免疫系统”，要发挥四个方面的功能：预防功能、清除功能、修补功能和预警功能。审计这四个功能的发挥，归根结底是为了保护国家安全，推进民主法制。因此，可以说，国家审计的本质是推进民主法制的工具。而民主和法制又是制衡权力的工具，更进一步说，国家审计的本质是权力控制的工具。　　研究审计产生的历史，总结前人的研究成果，结合国外在绩效审计、环境审计、国防项目上甚至美国在航空安检上的审计做法以及我国国家审计近年来掀起的“审计风暴”对遏止腐败的效果，我们认为:审计为特定的掌控公共权力的人或集团、组织服务，能对其掌控的资金及行使公共权力的行为提供系统的、独立的控制活动，是权力控制系统的

4、重要组成部分，是权力控制的工具。　　二、国家审计发挥作用的内容和方式方法　　国家审计作为保障经济社会运行的“免疫系统”，不仅要发挥审计的监督制约作用，更要发挥其建设性作用。这也是国家审计作为权力控制工具发挥作用的基础性要求。　　（一）围绕发挥国家审计“免疫系统”作用，探索审计工作新内容　　1.权力控制机制审计　　权力是指人类社会中组织或者个人凭借某些特定的优势对于他人或者其它组织所具有的一种特殊的控制力。权力控制的方式包括以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力等。其中,以权力制约权力应该是权力控制的核心手段。权力的运用在现实中表现为职权。如行政审批权、经济决

5、策权、政府采购权等。因此,对权力的控制其实就是对职权的控制。　　审计对权力进行有效的控制是党中央在新时期对审计工作提出的新要求和新职责。党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳关下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。……重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”可以看出,在新的政治经济环境下,党中央对审计提出了新的要求,体现了中央对审计用于权力控制的迫切需要。　　目前我国政府部门权力过分集中，权力分配

6、机制不够透明，缺乏有效的工作机制和民主决策机制。这些问题的存在直接影响了政府的行政效率和效果。如何有效地约束和规范政府部门的行为，提高政府部门的工作效率，成为建立责任政府必须解决的首要问题。构建责任政府的本质就是建构科学、合理的权力控制机制，保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求，促进社会公正，维护人民群众的利益。那么，审计作为权力控制的工具，对政府权力控制机制的设计是否合理、控制机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。在我国当前政治体制改革和经济体制改革尚未完成的情况下，推行权力控制机制审计有很大的难度，但这可以作为未来审计发

7、展的一个方向加以研究探索。比如，在当前阶段，各级审计机关可以在进行领导干部经济责任审计、行业审计时，对发现的问题加强综合分析，从体制、机制、制度层面发现问题并提出整改建议，具体包括揭露政府责任的滥用、发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。　　2.突出重点，加强对涉及国家安全的重点领域、行业和建设项目的审计　　（1）关注国家财政安全，探索财政审计新思路　　国家审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”，必须关注国家财政安全，加强财政审计。目前开展的财政审计主要是预算执行审计，偏重于事后监督，主要关注财政资金是否存在违法违规、损失浪费和挤占挪用现象，而对于预算