试论公益诉讼主体制度的构建

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1、试论公益诉讼主体制度的构建[摘要]公益诉讼制度在国外已有几十年的发展历史。并在很多国家形成了较为完善的体系，虽然我国尚未真正建立此制度，但学术界、司法界已对它给予了相当的关注，形成了相当深入的研究，可以说公益诉讼制度已在我国呈现出健康发展的良好势头。而作为公益诉讼制度首要组成的主体制度在我国的建立将会面临多重困难。文章介绍了公益诉讼主体制度在我国的发展现状及面临的挑战，并从理论上对主体制度构建中可能出现的问题进行分析，主张建立既能突破主体一元化桎梏，又能有效预防滥诉的公益诉讼主体制度。　　[关键词]公益诉讼；公益诉讼主体；主

2、体一元化；主体多元化；滥诉　　　　一、公益诉讼主体制度在我国的发展现状及挑战　　　　(一)我国诉讼法中关于诉讼主体一元化的规定　　我国现行诉讼中实行的是诉讼主体一元化，公益诉讼主体资格受到严格限制。现行《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与案件有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。与案件没有直接利害关系的人无权向法院起诉，自然不具备主体资格。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法

3、权益的公民、法人或其他组织，即行政相对人，而不包括这些人之外的第三人。1999年底最高人民法院发布的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》则突破了“行政相对人资格论”的桎梏，提出了“法律上利害关系论”，规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。将竞争权人、相邻权人等行政相对人之外的主体纳入诉讼原告的范围。我国的《刑事诉讼法》第170条规定，自诉案件只能由被害人或其法定代理人向人民法院控告，由人民法院受理，如果被害人及其法定代理人不告，则法院不予受理。由此

4、可见，我国的三种诉讼制度采取的都是比较彻底的主体一元化标准，即有权提起诉讼的主体必须是案件的实体利害关系人。　　诉讼主体一元化的规定一方面提高了法院的诉讼效率，严格限制主体范围，能够有效地防止滥诉，提高诉讼效率；另一方面，统一的主体资格标准限制具有普适性，很多国家对主体资格都有类似规定，如《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定：“每一诉讼应当由有实际利害关系的当事人提起。”在传统诉讼领域内，诉讼主体一元化的规定长期稳定地发挥着它的积极作用，然而当这种标准遭遇公益诉讼时，不可避免地显露出其弊端。公益违法行为的本质特点在于其损害的

5、客体是抽象的社会公共利益，客体范围的模糊和不确定性决定了我们很难确定一个直接而具体的受害者作为适合的主体提起诉讼。　　　　(二)我国公益诉讼主体制度面临的现实问题　　1、环境恶化与资源危机问题日趋严重　　当前，尽管环境恶化与资源危机问题受到了政府和社会各界的普遍关注，国家为此投入了大量的人力、物力和财力，但形形色色的污染环境与破坏资源的行为与事件仍屡有发生，并成为威胁现代人类生存的首要问题。这些污染事件不仅直接损害了成千上万人的生活与健康，造成了巨大的经济损失，而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，违背了可持续发展的

6、基本原则。但环境行政执法部门的执法权限有限，且缺少强有力的行政强制手段，致使许多环境违法行为无法得到纠正。而普通公民很难证明污染与自身的利益受损直接相关，仅有的几起由普通公民提起的环境公益诉讼均因原告主体不适格而败诉或被驳回起诉。　　2、社会弱势群体权益遭受损害　　社会弱势群体主要包括这样一些人群，如消费者、残障人士、乙肝病毒携带者、外来务工人员等，他们在经济交往、求职就业、婚姻生活等方面，整体上遭到歧视和不公正对待。这些群体的合法权益遭受损害，却又往往由于成本高昂及其自身的局限性而不去或不能维权。以消费者为例，在当前市场经

7、济条件下，消费者与生产者或经营者之间往往处于一种不平等的地位，消费者相对而言处于弱势地位，单独维权成本过高。消费者的权益受到损害时，他们往往没有时间、精力、财力去通过诉讼的途径维权，至多是通过向工商部门、质量监督部门等国家机关及消费者协会投诉的方式来捍卫自己的合法权益。而通过这些途径来解决纠纷往往不够彻底，权威性不足，并且受益者仅限于投诉者本人，无法真正实现维护公益的目的。　　3、国有资产流失严重　　改革开放以来，我国经济体制改革进程加快，大批国有企业进行多种形式的改制尝试，在这个过程中，国有资产在不断发展壮大的同时，也有很

8、严重的流失。从1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失触目惊心，每年至少流失1000亿元，日均流失3亿元。为此，国家专门成立了国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律法规，明确了有关机构和人员的职责，但法律滞后、执行不力仍是不容忽视的现实问题。