中国农业行政管理体制的改革和演变

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1、农业行政管理体制改革国际研讨会2003年11月20日中国农业行政管理体制的改革和演变卢文（农业部农村经济研究中心研究员）卢文研究员，中共中央党校理论研究生班政治经济学专业毕业。曾任中共中央党校政治经济学教研室副主任，中共中央农村政策研究室联络室主任。自1979年以来发表有关农村问题的文章、报告200多篇，出版农村问题专著《中国农村发展道路研究》、《向二十一世纪前进的中国农村》、《中国农村：开放与发展》（合著）等。中国长时间是一个农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农业的国民生产总值占全国生产总值较大的比重

2、，农业生产水平低，农村和农民落后贫困，农业、农村、农民问题密切相联，成为中国的大问题，为中国的党政领导所十分重视；并把对农业的管理领导，和对农业、农民改造的社会制度结合起来，因而出现许多和西方发达国家不同的情况。中国农业的行政管理体制，随着经济制度的变化和实践的检验，在建国以来的半个多世纪中，特别是上世纪八十年代以来，发生过多次变化和重大的改革，现在尚未完善，改革还在进行。一、改革前的农业行政管理体制中国共产党在上世纪40年代末取得全国政权的前后，在农村进行了普遍彻底的土地改革，打倒了地主，把耕地分给农民，农

3、民得了土地，以家庭为单位分散经营，生产积极性很高，都努力发展生产。那时的农业和整个国民经济，因遭到多年战争的破坏，凋蔽衰败，亟待恢复，生产亦很单一，因而各级党政领导，都集中全力抓农业，深入到生产第一线；各部门都全力支援农业。各级政府的农业部门（部、厅、局、科），是党政领导抓农业的办公室，做具体工作。农业生产很快恢复和发展起来。―47―农业行政管理体制改革国际研讨会2003年11月20日1955年至1956年，实行农业合作化，基本以自然村为单位（数十户），组织农业生产合作社，耕地归合作社集体所有，农民都成为社员

4、，合作社成为农村的基本生产经营单位，统一制定生产计划，统一调度劳动力，集体劳动，统一核算，统一分配。在社内的生产管理上，有的实行定额记工；有的实行定产量、定劳力、定工分、定成本、超产奖励，包到作业组；有的实行小段包工到组等。一律不准包产到户，不准分田单干。各级党政领导，特别是省以下的领导，仍集中全力抓农业生产，各级政府的农业部门，仍然是领导抓农业的办公室，各县逐渐建立起各种为农业服务的单位，各部门都全力支持农业生产。与过去不同的是，省、地、县、乡主要抓农业生产合作社，通过它去组织农业生产。因为生产合作社的规模

5、较大，问题复杂，干部缺乏，领导的精力很多放在健全农业生产合作社的经营管理上。1953年以后，国家实行粮食统购统销，随后很多农产品实行统购、派购和计划分配，对农业的行政管理扩展到对农产品流通的行政管理。为此，建立起相应的机构和制度。1958年农村建立人民公社，农业基层管理体制发生巨大的变动，几经调整，到1962年基本上确定实行政社合一（乡政权和公社合二为一），以生产队为基础的公社、大队、生产队三级所有，三级核算制度。生产队（十多户到数十户）为基本的所有、生产、核算、分配单位，受大队、公社领导。基本上保持农业生产

6、合作社的体制，但规模缩小，加上三级所有，受大队、公社领导和政社合一，虽然强化了行政管理，但束缚了生产力的发展。这种管理体制有如下特点：一是党政企合一。公社和乡是一个整体，集经济组织（合作社）和行政机构于一身，把集体所有和全民所有（国家所有）结合起来，于是要无条件贯彻执行国家计划和命令，计划都是指令性的，生产队没有什么自主权和机动权；公社和大队可以无偿调拨下级、生产队的劳力和财物，集体财产可以通过这种方式成为全民（国家）财产，即所谓“括共产风”。每个公社都有党委，每个大队都有党支部，公社管委会受党委领导，大队管

7、委会受党支部领导。党委书记、支部书记在公社、大队是最权威的领导人，很多事是他们说了算。二是一切归公，统一管理。土地和其他生产资料完全属集体所有，由集体支配。全部劳动力归集体管，听从队长和公社领导指挥，集体劳动，非经请假批准，不得离队。整个生产由集体安排，财物和收益由集体统一核算、统一分配。社员只能种点自留地和搞点家庭副业。不能搞离土经营，不能弃农经商，不准从事长途贩运。三是产品绝大部分按国家规定交售，不能自由出卖。当时的生产单一，集中力量生产粮食。粮食收割后，生产队必须交足国家的公粮（农业税）和国家定购的粮食

8、。其他产品，要完成国家的派购任务，很多产品完成任务后剩下的也要卖给国家的收购部门，能够自由上市出售的集体产品很少。到自由市场（农贸市场）出卖的东西，基本上是农户的自留地和家庭副业生产满足自身消费后的零星产品。党政领导、工商和税收部门对农村集市管理很严。后来逐步减少赶集次数（由三天一集改为五天，后来又改为七天），直到完全取消集市，把集镇居民放到农村。人民公社体制从基层上保证了国家对农产品的掌握与控制。