集体土地征收改革的若干重要制度略探

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1、集体土地征收改革的若干重要制度略探　　摘要：《土地管理法》的修改和《集体土地征收补偿条例》的制定，须解决好一系列重要的制度设计问题。这其中包括：通过比例原则进一步限缩征地范围，构建经营性建设用地市场取得机制，确立管制性征收制度规范土地用途管制，明确房地一体征收、分别补偿制度，通过协议价购程序弱化征地强制性，构建征地无效与失效制度以遏制权力滥用，通过补偿方式创新构建起长效补偿机制，建立先补偿后腾地的事前补偿机制，确立司法最终救济的征收解纷机制。　　关键词：集体土地征收；公益征收；比例原则；经营性征收；协议价购制度；论文代写　　党的十

2、七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出了征地制度改革的方向和要求：严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。以此宏观的纲领性文件为基础，本文从具体制度的建设入手，提出了九个方面的重要问题略加探讨，以期能抛砖引玉地对《土地管理法》修改中的征地制度改革和《集体土地征收补偿条例》制定中的制度构建有所助益。　　一、通过比例原则进一步限缩征地范围　　比例原则是一项

3、重要的宪政原则，但不论在公法还是私法中，我国现行法律体系都未明确赋予比例原则以宪政原则的应有地位。令人略感欣慰的是，在2011年国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）中，我们隐约看到了比例原则的身影。《征收条例》第8条规定：为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定根据该条文中的确需一词，可以解读为《征收条例》已经确立了比例原则对房屋征收权启动的限制。　　这意味着，国有土地上的房屋征收不仅要受制于公益目的性的限制，而且在

4、满足公益目的性限制的基础上，还要进一步受限于比例原则的限制。这是因为，满足了公益性要求的建设项目未必符合比例原则的要求，因而未必能被纳入房屋征收的范围。如此一来，就大大限缩了房屋征收的范围。同理，在集体土地征收中，要实现逐步缩小征地范围的目标，就不仅要强化公益目的性对征地权启动的限制，而且还必须通过比例原则进一步限缩公益项目用地的范围。例如，一般而言，政府办公楼建设用地属于公益项目用地，为政府办公大楼建设而征收土地的，满足公共利益需要的目的要求。但目的之正当并不能证成建设规模和征地范围之正当，频频见诸媒体曝光的地方豪华办公大楼的建

5、设，为人民所普遍诟病，即为明证。为此，我们建议，不论是《土地管理法》的修改还是《集体土地征收补偿条例》的制定，都应当在借鉴《征收条例》第8条规定的基础上，进一步明确比例原则对征地项目的限制，以达到限缩征地范围的政策目标。　　二、构建经营性建设用地市场取得机制　　《土地管理法》第43条规定，除另有规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。这就使得不论是公益性建设用地还是经营性建设用地的取得，都可以通过征地的方式进行。这一制度模式显然已经丧失了正当性和合法性，不仅与《宪法》相违背，而且与《物权法》也不一致

6、，因而是现行《土地管理法》修改中必须予以改变的一个条款。为取得经营性建设用地而实施的征收一般被称为经营性征收，以区别于公益征收。就经营性征收是否应予禁止的问题，我国学界历来存在不同的观点，主张全面禁止者有之，主张有限度地予以认可者亦有之。据报道，在近期的《土地管理法》修改中，尽管有一些学者提出应将征地范围仅限于公益项目，但该建议并没有被修法者采纳。不予采纳的理由是，不可能将征地范围完全按照公益性来划分，还是要充分考虑到工业化、城市化发展的需要。但我们主张，对于经营性征收应当一律予以禁止。对经营性征收的有限度认可，实际上为地方政府滥

7、用公益之名过度侵害私人财产权打开了方便之门。经营性征收虽能部分地解决我国经济社会发展中的某些局部问题，但其负效应也是显然的，如经营性征收并不总是具有促进经济发展的益处，并且经营性征收会破坏市场交易机制。那么，在立法全面禁止经营性征收之后，如何满足经营性建设用地的需求呢？我们认为，这一土地供给问题完全可以经由市场机制解决。从发展趋势来看，在未来一段时间内，我国必然将建立起城市与乡村、国有土地与集体土地一体化的建设用地市场，当一体化的土地市场建立后，针对集体所有土地的用地需求完全就可以通过出让集体建设用地使用权的市场机制来解决。［1］

8、225因此，在中国当下，立法者和修法者们不应再犹豫于是否要将经营性征收排除在征地范围之外的问题上了，而是应借助《土地管理法》修改之契机，充分论证城乡一体化土地市场构建的必要性和紧迫性，进而提出立法和修法意见，毕其功于一役地构建起城乡一体化的土地市场