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1、从体制视角谈财政建设一、县乡财政建设现状及存在的问题———以山东省为例山东省现有总人口9125万人,总面积15.67万平方公里,下辖17个地级市(其中青岛为计划单列市),142个县级单位,1691个乡镇级单位。近年来,通过采取推进县级综合改革、实施强县带动战略、支持欠发达县改革试点等一系列政策措施,山东省县域经济有了长足发展,县乡财政实力不断增强。1994年到2006年,县乡地方财政收入由75.86亿元增加到1355亿元,年均增长22.7%;县乡财政支出由126.06亿元增加到1832.62亿元,年均增长24.99%。与其他沿海先进省份
2、相比,山东省县域经济发展仍显缓慢,县乡财政建设比较滞后,特别是近年来随着增资政策的连续出台及农村税费改革的不断深入,县乡财政收支矛盾进一步加剧,县乡财政建设中存在的问题逐渐显现。(一)县乡财政收支矛盾突出,财政收支平衡是以牺牲部分必要的公共支出为代价按照事权与财力配套的原则,县乡财力应当满足本辖区基本的公共管理服务、公共事业发展和指导社会经济走向等三个层面职能的需要,而目前的县乡财力距离这一需要存在较大差距。特别是随着新农村建设和收入分配制度改革的推进,县乡支出需求进一步加大。2002年至2006年间,日照、济宁、泰安、聊城4地的县乡财
3、政支出年均增幅比财政收入年均增幅分别高出4.8、2.18、4.24、0.57个百分点。[1]目前县乡财政收支平衡是在不允许出现赤字预算的情况下,以牺牲部分公共支出为代价的平衡。(二)县乡地区基础设施建设落后、公用事业发展滞后在现行财政体制下,基层政府(包括地、县和乡)担负着相当沉重的支出责任,特别是县乡两级,它们共同提供庞大而重要的公共服务,包括70%的预算内教育支出和55%-60%医疗支出。农村税费改革后,农村地区基层政府几乎丧失了自有收入。由于县乡财政收支矛盾较大,县乡财政多维持在“吃饭”的水平上,用来提供其他公共产品与服务等“办事
4、”的能力非常有限,根本没有能力履行公共财政的部分职能。(三)部分财政困难县乡存在欠发行政事业单位人员工资现象山东省困难县乡主要集中在西部经济欠发达地区,欠发行政事业单位人员工资问题是其财政困难的集中反映。县乡欠发行政事业单位人员工资的具体表现有两个:一是在时间上欠发,即不能及时发放行政事业单位人员工资。二是在标准上欠发,即不能足额发放行政事业单位人员工资。近几年中央非常重视行政事业单位人员工资发放,并加大了工资转移支付力度,但由于种种原因,这一问题并没有在山东省部分财政困难县乡完全解决。(四)县乡基层政府债务问题较为严重调查发现,债务问
5、题是县乡基层政府普遍存在的共性问题。债务数额大、欠债时间长、原因复杂;债务由名目繁多的贷款、借款、欠款等组成;债权人多样化;不仅表现为显性负债,还有各种隐性负债和或有负债。例如:淄博市某区,1999年全面爆发了基金会问题,为及时对付股民股金,2001年区财政被迫向上级财政借款6.42亿元,计划分8年还清,每年还本付息近1亿元。而该区当年一般预算收入只有2.7亿元,还款一托再延,至2007年底未归还的本金仍有5.26亿元。沉重的债务包袱严重影响着该区财政的正常运转。[2]目前,在县乡两级财政中潜伏较深的债务风险正悄悄地演化为财政风险,如果
6、不引起足够的重视,一旦爆发,后果将不堪设想。二、县乡财政建设中存在问题的体制性原因分析(一)财政级次过多,与分税制之间存在不相容性1994年,实施分税制财政体制,构建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。五级政府、五级财政框架下,要把众多事权和20多个税种的财权在五级财政级次间按分税制要求切分,且不说欠发达地区,即使是在发达区域,省以下的四级如何分税,按现在的基本框架和具体情况看仍然是“一锅粥”。过多的政府级次使中央与地方政府之间财政关系复杂,机构和人员重复设置,不仅增加了公共产品和服务的提供成本,也给省以下转移支付带来
7、困难。县乡两级处于政府级次的末端,转移支付链条过长,在经过了几次不怎么规范和透明的转移后,真正到达县乡财政的转移支付资金往往寥寥无几,从而弱化了转移支付的功能。另外,政府级次过多使各级政府难以划清职责与权限,上级政府往往越位行事,职责转嫁,侵蚀下级政府财政的权限,从而导致基层财政财力紧张。(二)政府事权界定不清1、政府事权与市场事权界定不清。目前,县乡政府仍然承担一定数量的应由市场承担的事权。如在山东省县乡政府的沉重债务负担中,很大一部分就是由政府办企业或为企业提供担保等造成的。尽管近年来经济体制改革不断深入,国有企业改制步伐加快,但一
8、些地方政府仍以管理者的身份直接参与国有企业生产经营活动。2、各级政府间事权划分不清,县乡基层政府承担过多应由上级政府承担的事权。事权下移、财权上移使得各级政府间事权与财权脱节。目前,县乡镇政府在义务教育、公
