区级政府融资负债存在的问题及对策建议

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1、区级政府融资负债存在的问题及对策建议西湖区财政局课题组　　一、区级政府融资现状及成因　　（一）融资现状　　1．融资主体。区级政府的融资大多通过政府融资平台来完成。政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构，如：××综合保护工程指挥部（××综合保护有限公司）、××集镇建设总指挥部（××集镇建设有限公司）、××农居建设管理中心（××城市建设有限公司）等，这些事业法人其实是承担了某项政府建设职能的机构，在国务院未清理政府融资平台前，政府的很多贷款

2、通过这些事业法人机构来完成。债务主要投向城市基础设施改造、市政道路建设、农村集镇改造、农转居安置房建造、环境保护、生态建设等公益性或准公益类项目，主要以经营收入、公共设施收费和财政专项资金（主要是土地出让金）作为还款。2010年10月国务院开始清理平台贷款，在清理的一年多时间里，对列入区政府融资平台范围的贷款基本上是只收不贷。清理后政府融资大多通过未列入银监政府融资平台范围内的国有公司来完成，即通过各建设发展有限公司来完成，尽管表面看是公司行为，但贷款银行都要求和财政签订政府补贴或者财政补。差协议，地方政府财政变相承担着连带还款责任。　　2．融资情

3、况。近年来，区级地方政府通过各种平台和融资渠道为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设、城市化推进以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。在2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长。2010年10月债务清理后债务每年都呈现下降的态势，如某区2010年贷款比上年下降了24.61%；2011年比上年再下降了29.04%；2012年比上年下降了11.24%；2013年比上年下降17.26%。2014年开始，由于整个经济形势不好，各银行中小企贷款呆账爆增，各股份制银行对政府融资的政策要求有所降低，截至10月份，该区银行贷款

4、比2013年末增长了37.67%。　　（二）主要成因　　1．财权事权不相匹配，区级财政可用财力有限。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994年分税制改革以来，中央与地方政府之间财权与事权的不匹配，收入层层上缴，事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，迫使地方政府举借外债。如某区2013年地方财政收入为80.12亿元，预算内可用财力为40.65亿元，土地出让金收入51.5亿元，但当年的基本建设投入达63亿元，当年归还银行贷款51.9亿元。预算内可用财力基本

5、上只能保证政府一般预算支出，专项基本建设支出、银行还款都需要通过土地出让金收入和政府融资来完成。尽管新《预算法》开始允许地方政府发债，2013年开始，国务院批准了几个试点省，自2014年5月起，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十个地方政府开始试点债券自发自还。但是，区级层面目前还不被允许直接发行政府债，必须通过省一级统一发行。在这种情况下，为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项基础设施建设任务，区级政府仍然将建设项目拿到银行贷款融资，以解决地方政府财力不足问题。　　2．城镇化进程推动大量基础设施建设，区级政府财力无法满足

6、庞大的基础设施建投入。近几年来，由于地方政府城市化进程加快，政府预算内可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，很多地方建设项目支出，上级政府不出资金，只给政策，用指定地块土地出让后返还一定比例的出让金来平衡支出，因此，指定地块土地出让前，项目建设资金和做地的前期投入都必须由区级财政垫付。尽管最近几年地方政府财政收入稳步增长，但很多刚性支出增幅较快，地方政府可用财力比重仍出现下降趋势，唯有寻求融资平台向外部融资。　　3．改善居住环境，吸引优秀企业落户地方。近些年来，地方政府不断加大对城乡道路和各配套0设施的投资，主要目的是为了改善工作和居住环境，吸引更

7、多企业落户地方，招商引税。这样不但可以增加土地出让收入，也可以增加地方财政收入，缓解财政一般预算收入的紧张状况。　　4．四万亿元投资的经济刺激，加速了政府融资的发展。2008年，中央政府为应对金融危机实施了四万亿计划，发动地方政府增加投资。在执行过程中，地方政府纷纷将组建投融资平台作为解决配套资金不足的主要渠道，当时信贷政策非常宽松，政府一个立项文件就可以在银行贷到款，致使政府融资平台的数量和融资规模快速增长。　　二、目前区级政府债务管理存在的主要问题　　（一）政府负债管理机制不够健全　　1．政府项目投入机制不科学。一是政府性投资项目决策规则和程序

8、的缺失，是项目投资效益不能得到充分发挥的主要原因。在我国，由于中央集权及计划经济的运作惯性，加上对各级政府政绩考核工作的不