简论检察机关提起公益诉讼的问题及完善

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1、简论检察机关提起公益诉讼的问题及完善　　论文摘要　民事诉讼法即将修改，其中最令人瞩目的莫过于拟增加公益诉讼制度。民事诉讼法增加公益诉讼，反映了我国在法治进程中已经开始重视对国家利益、社会公共利益受到侵害之法律救济。但是，公益诉讼的探索在我国毕竟只是处于起步阶段，对于公益诉讼的提起主体、提起的方式以及可能遇到的障碍的解决方法，在理论界仍有不少的争议。本文从检察机关的职能定位出发，针对检察机关提起公益诉讼的理论问题进行简要分析，并对完善公益诉讼制度提出自己的看法。　　论文关键词　公益诉讼　检察机关　民事督促起诉　支持起诉　谦抑性原则　　　一、检察机关应是提起公益诉讼的适格

2、主体　　（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据　　《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时，《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外，在《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉条款中也间接肯定了检察机关作为支持起诉人的资格。　　（二）检察机关提起公益诉讼有着天然优越性　　首次，相对于行政机关，检察机关作为法律监督机关，其中立的法律地位决定了其没有

3、地方利益、部门利益的牵涉，更适合代表国家、社会公共利益提起诉讼。　　其次，相比于其他社会团体，检察机关作为国家法律监督机关，不仅是诉讼主体，更有着法律监督者的特殊身份，拥有法定的调查权，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。　　再者，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。　　因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不

4、仅是检察监督权的表现，同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。　　二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析　　检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接起诉、民事督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持起诉即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持，

5、达到胜诉的目的。　　检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显著的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点：一是集中于督促、支持起诉，直接起诉较少，以2011年为例，广州全市检察机关开展督促、支持起诉50件，而无直接起诉案件；二是督促起诉和支持起诉有机结合，检察机关在办理部分督促起诉案件时，在督促有关单位起诉时，为保证诉讼过程的顺利开展，向法院发出《支持起诉意见书》，并派员参加法院的庭审活动，发表支持起诉意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件

6、，对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。　　究其原因，笔者认为应有以下几点：　　首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。　　其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检察机关提

7、起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉，而并不了解督促和支持起诉，由于直接起诉的案例较少，也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。　　再次，对于检察机关直接起诉，法律上并没有明确的规定，因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。　　三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题　　（一）坚持职能定位，防止角色错位　　检察机关应该首先是法律监督机关，基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益