法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道

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1、法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道【摘要】中国府际争议随着改革的逐渐深入日益凸显，诸多掣肘事件抵冲了政府间协作并影响合理的发挥，造成了非逆转性内耗并导致国家整体利益受损。立足于法治精神的整体治理是化解冲突的良策，着眼于塑造整体政府形象，整合共同目标以促进府际协同，鼓励地方政府不断的竞合以整饬力量，优化资源配置以有效服务民众。整体治理立基于公平正义的宪政视野，重建民众对政府的信心，统合各方力量将府际争议化解于萌芽状态中，从而构建各级政府动态协作机制；力求将非政府组织纳入治理主体从而实现多中心的和谐共治，是众望

2、所归的整合资源及弥合府际争议的坦途，最终实现问题目标取向的整体协同服务民众。　　【关键词】整体治理；法政时代；和谐共治；政府间关系；府际争议　　在全球化和信息化的时代背景下，中国各级政府之间彼此协调、共同协商、相互信任以形成合作治理的组织网络，调整自身机能和资源配置以适应发展诉求，进而整体有效地服务民众。在单一制的情境下，府际关系的模式以条块关系为基础，政府在条块基础上各司其职；当前法律不完善导致难以确保程序公正，事关全局的府际争议难以控制。譬如中央部委和省级政府之间的竞争极易产生“近水楼台先得月”现象，政府间竞争不

3、可避免的演变为府际争议，这损害了中央的信用度并阻滞了整体合力的发挥；何况府际争议早已超越以往的横向、纵向及条块的研究窠臼，而呈网络状的犬牙交错发展态势，多元的中央部委、地方政府之间的争议频频发生。整体治理立足于法治基点，打破原有的组织界限，对资源进行合理的拆分组合，在行政活动的彼此磨合中减少资源内耗，进而形成同一目标并整合行政力量，消减府际争议并提高服务的绩效、效益与效率。本文力求分析府际争议的类型及成因，并有的放矢的阐明法治情境下的整体治理在弥合府际争议中的作用；将NGO纳入治理主体体系，从法律和制度上保障实现多中

4、心地和谐共治，促进我国法治、政经、文化健康有序发展。　　一、我国府际争议的类型及成因解析　　当前中国政府间关系法律规范匮乏且缺乏有效督导机制，笔者以府际争议为问题破解取向，力求整合资源以实现政府间良性互动与持续协作。　　中国政府间关系呈现网络化发展之势。府际争议是面对问题取向的政府间恶性竞争的产物，其类型纷繁复杂，不一而足。府际争议也称府际争端，是指各级政府及政府部门之间相互竞争而产生的错综复杂的冲突和纠纷。其分类有纵向的中央与地方府际争议、中央与政府部门间争议、有统辖关系的地方政府间争议、有隶属关系的政府部门间争议

5、、有上下级关系的地方政府与政府部门间争议；横向的同级政府部门间争议、同级地方政府间争议、同级政府部门与地方政府间争议；互不统辖的地方政府间、政府部门与地方政府间的交叉府际争议；有隶属关系及无隶属关系的多元主体参与的府际争议等。具体类型有：中央政府与地方政府之间争议、中央政府与政府部门之间争议、地方政府之间争议、政府部门之间争议、政府部门与地方政府之间争议，以及纵横交错的多元主体杂糅的府际争议。从省部级层面考量有中央部委与省级政府之间争议、省级政府之间争议，多元的中央部委和省级政府之间的争议。府际争议已进入多元杂糅的时

6、期，甚至网络状发展且难以理清头绪，尤以交叉且无隶属关系的府际争议难以协调，以微山湖地区、渤海湾地区的复杂局面为例，涉及到水利部、环保总局及多个省份而陷入治理困境，谋求弥合府际争议的策略已迫在眉睫。任何单一的行政协调或行政命令都不是灵丹妙药，而需要用复合策略来弥合争议。　　从宏观行政生态环境考量府际争议的成因。影响政府间关系的主要因素有：人口与地理因素、社会与文化因素、历史因素、宪法与制度因素、政治因素、环境因素。[1]多元化潮流使公共行政发展失衡乃至良莠不齐，在游戏规则不完善的竞争环境下，府际争议频繁发生进而导致宪政

7、法治受到挑战。中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。[2]中国市场导向型改革最主要的特点是：缺乏宪政秩序和法制。这意味着制度化的国家机会主义，统治阶级的假公济私和屡禁不止的腐败现象。[3]国家发展植根于技术模仿而缺乏制度保障，宪政秩序的缺位会引发诸多追求效率而忽视公平的行为，以权谋私、任人唯亲等现象层出不穷，各级政府为谋求本区域发展而以邻为壑，这在短期内或许可以促进经济发展，但在缺乏法治护航的情形下也引发了高层难以应对的层出不穷的府际争议，改革成果大

8、量内耗而所剩无几；缺乏法治保障将导致劫贫济富乃至产生“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，“以经济建设为中心”和“效率优先，兼顾公平”的策略有悖于公义理论而不符合时代潮流，难以达到预期的成效并危害社会安定。实行民主宪政的开放社会，才最有可能出现稳定而公平的经济发展。[4]中国处理府际争议不可能一蹴而就，只能纳入法政框架而发挥以公正为保障的制度优势，