浅议我国府际间政策执行的沟通模式

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1、浅议我国府际间政策执行的沟通模式[摘要]长期以来，在我国政策执行过程中似乎都无法避免一个现象，地方政府对中央政府的政策，向下传达的层级越多，政策偏离的越严重，最终，当政策执行时，初始的政策目标已扭曲，政策执行的效果也就与决策层起初预想的相差甚远了。本文试图从中央政府与地方政府之间的政策执行沟通模式的角度来分析这一现象产生的原因并运用府际间沟通模式理论，以房地产调控政策为案例载体进行初步的探析。[关键词]政策执行；执行偏差；府际沟通一、引言（一）概念界定政策执行是把政策目标转化为政策现实的过程，是政策过程中最重要的环节之一。台湾学者朱志宏认为，公共政策能否正确的执行，主要取决于四个主

2、要的条件：一是沟通、二是资源、三是执行者的态度、四是官僚机构。因此，在政策执行中，实现有效的沟通与协调就显得十分必要且有意义。1?11府际间的沟通主要是指上下级行政组织尤其是中央政府和地方政府之间凭借一定的媒介和通道传递思想、情报信息、观点、情感，以期达到相互了解、支持与合作，谋求行政体系有序运转的一种管理行为或过程。它是政策执行的血液，在政策执行过程之中起着重要的作用，也是影响政策执行效果的重要因素之一。（二）我国府际间沟通现状近年来，随着我国行政体制改革的推进，府际间沟通协调的重要性得到广泛的重视，起初的行政沟通手段落后、效率低下的状况有了初步的改善。但由于历史、体制等诸多方面

3、的因素的影响，政策执行沟通过程中还存在诸多问题，从而产生政策执行偏差，进而影响公共政策质量。究其原因，是多方面的。爱德华在《执行公共政策》一书中，认为沟通、资源、执行者偏好、官僚组织结构四项主要因素的互动关系，直接或间接地影响了政策的执行状况。从我国目前的情况来看，中央政府颁布出的政策、指示在传达会给地方政府的过程中，可能会不断地被修改，最后与决策者的初衷相差甚远，甚至南辕北辙。如果我们将中央政府视为政策决策者，那么决策者如能将政策内容及执行方法清晰地传达给下级政府及其政策执行人员，则能够以整齐划一的步伐，促进政策执行的顺利进行。但是，现实情况却是，政府所制定的政策不能通过沟通传达

4、给政策执行者，政策职能停留在意识层面，而无法发挥解决社会问题的作用。而政策执行者对政策的认可程度和政策的执行效果，也大多取决于政策制定者对政策的表达和解释以及执行者对政策的理解。因而双方的沟通渠道能否畅通和有效就十分重要了。2?11二、府际间沟通模式理论框架分析日常工作中的政策执行构成了国家正常运行的微观基础，但是有关府际间有效沟通的理论分析模式的苍白无力却在很大程度上限制了政策的高效、完善的执行。西方公共政策学者从不同理论角度研究影响政策执行的因素，形成了各种不同的政策执行模型。（一）高金的府际间政策执行沟通模式1、麦尔科姆・L・高金在其出版的《政策执行理论与实务：迈向第三代政策

5、执行模型》一书中，将政策执行视为一种复杂繁琐的的过程，认为政策执行是一系列发生于不同时间与空间的政治与行政的过程。因此，他主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，其所提出的“府际间政策执行沟通模型”即着重于探讨政策执行的动态过程。如果结合我国的行政体制来进一步的剖析这一模型我们可以看出，11第一：在“府际间政策执行沟通模型”中，政策执行的影响因素依据其独立性分为三类。独立的自变量包括中央政府的诱导和约束、地方政府的诱导和约束，这两者都是事先存在的。中央政府作出决定启动了政策执行过程，而这一决定在传达的过程中通过内容和形式会在不同程度上会约束政策执行人员的选择和行为。而地

6、方政府回应中央政府强加的诱导和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。第二：该模型中间变量是由中央政府决策与地方政府决策共同影响的，地方政府能力与地方政府输出的决定是两个重要的中间变量，而因变量则受其影响，也即地方政府政策执行深受地方政府的能力与输出的影响，第三：地方政府政策执行情况又将反馈回中央政府作为其诱导和约束因素。这一模型分析的重点在于府际间关系对政策执行的影响，突出强调了地方政府的相对独立性，体现了一种综合的看法。第四：我们在进行政策分析中容易忽视影响因素之间的相互影响，而该模型区分了这一点，所以正因如此，该模型的提出意义重大。在高金之

7、后，他的追随者们丰富与发展了“府际间政策执行沟通模型”的内容。运用其代表人物施柏莉的观点结合我国行政体制来看：政策是否能够有效执行，在于建立正面的府际间运作关系。3（二）范・米特与范・霍恩的政策执行系统模型除了高金的“府际间政策执行沟通模式”，范・米特与范・霍恩的政策执行系统模型同样也将组织间沟通视为影响政策执行效果的11主要因素之一。在其代表作《政策执行过程：一个概念的架构》一文中提出，在政策执行过程中存在六大影响因素，它们分别是：政策目标与标准、政策资源、组织间的