农业转移人口市民化视角下的农地产权制度改革

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1、农业转移人口市民化视角下的农地产权制度改革摘要：农业转移人口市民化是我国农村城镇化进程的重要任务，也是提升城镇化质量的关键所在，是推动三农问题根本解决的必然选择。但由于中国体制改革和结构转型是一个长期的过程，农业转移人口市民化也面临诸多困境。本文主要从我国现行农地产权制度的某些缺陷分析其对农业转移人口市民化的制约，提出了坚持农地集体所有、完善农地产权制度，建立有效多样的土地流转机制，建立农地保障的替代机制等突破农地产权制度制约的对策建议。关键词：农业转移人口市民化；农地产权制度；制约；改革一、我国农业转移人口市民化的进程及存在的

2、问题（一）农业转移人口市民化的提出11“农业转移人口”称谓的产生和使用，最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议：在部署2010年经济工作的主要任务时，会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，……”。而后，“推进农业转移人口市民化”在中共中央和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中多次出现，并已经成为我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务。（二）农业转移人口市民化的进程及面临的困境1我国农业转移人口市民化的进程（1）离土不离乡阶段（1978-198

3、8年）我国实行农村家庭联产承包责任制，进行农村经济体制改革后，农村生产力得到了解放，农业劳动生产率得到了提高，剩余的农村劳动力为了寻找出路，开始纷纷向非传统农业的流动。这个阶段农村剩余劳动力表现为“进厂不进城、离土不离乡”的就地转移。（2）离土又离乡阶段（1988-1999年）这一时期，我国经济进入治理整顿的新阶段，农村剩余劳动力开始进入了一个全方位、大规模转移的高速发展的新阶段。由于户籍制度、就业制度、社会保障制度的改革滞后，农业转移人口的转移受到限制，没有彻底离开土地，这个阶段农村剩余劳动力的转移表现为“进厂既进城，离土又离

4、乡”。（3）准备融入城市阶段（2000年至今）进入21世纪以来，农村剩余劳动力进程务工的人数也在不断增加。据2011年第六次全国人口普查显示，我国流动人口总量已达221亿，其中农业流动人口达到191亿。中国农村剩余劳动力的城镇转移行为进入到了一个新的阶段。2我国农业转移人口市民化的困境11由于中国体制改革和结构转型是一个长期的过程，这就决定了农业转移人口市民化也将经历一个长期的过程。这个过程并非一帆风顺，面临着许多困难和障碍。（1）城市吸纳能力有限。我国大中城市曾经吸纳了大量的农村剩余劳动力。转移的劳动力不仅自身获得了收益，也推

5、动了城市的繁荣。但随着经济的发展和体制的改革，城市本身所存在的问题日益突出，从而难以再大规模吸纳农村剩余劳动力。（2）城乡二元户籍制度的限制。城乡分割的户籍制度是影响农业转移人口市民化进程的核心问题，成为农业转移人口市民化的最大阻碍。正是通过户籍制度这个载体，许多与户籍挂钩的公共服务供给从各个方面对农业转移人口在城市的工作和生活构成直接障碍，阻碍了农业转移人口的市民化进程。（3）住房和子女问题突出。受户籍条件限制，农业转移人口只可申请公共租赁住房，不能与城镇居民一样享受廉租房、经适房，又无力购买商品房。由于住房问题不能从根本上得

6、到解决，导致进城务工的农业转移人口子女获得优质教育的机会少，由此产生的教育问题和其他社会问题十分突出。11（4）现行的农地制度对农业转移人口市民化的牵绊。现有征地制度征地范围广，补偿标准低，土地补偿款难以弥补市民化成本，低价征地高价出售又抬高了房地产价格，增加了农业转移人口的居住成本；收回承包地的规定提高了农业转移人口市民化的机会成本；包括宅基地在内的集体建设用地的流转限制，不仅使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益，不能为其定居城市提供财力支持，还导致农村土地资源的严重浪费。二、农地产权制度对农业转移人口市民化的制约分析农

7、地制度从实质上说是农地产权制度，这是农村一切问题的核心。建国以后的50多年来，我国农地制度的每一次变迁都对农村劳动力转移产生了相当大的影响，其中尤以第三次的家庭承包责任制的实行为最，这一农地制度推行30年来所取得的巨大成就有目共睹，但是，就解决现阶段农村劳动力转移这一问题而言，该制度存在的一系列问题和缺陷，已日益成为我国农村劳动力转移和市民化进程的客观制约因素。（一）现行农地产权制度内容本身对农村劳动力转移的制约1土地所有权主体界定不清，内容不完整。市场经济条件下，农地作为一种商品需要有明确的产权关系，然而现行的农地制度规定凡农

8、民耕种的土地都属集体所有，但是对“集体”的规定又并不清晰，这就造成了事实上的农地产权主体缺位，不利于农村劳动力的最优流动和转移。112承包经营权的内涵不完整。事实上，我国的农地承包经营权只是一种耕种权，虽然一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方同意的情况下允许