地方农村环境保护立法的维度

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1、地方农村环境保护立法的维度【摘要】我国农村环境保护立法尚显薄弱。因此，《银川市农村环境保护条例》的颁布具有重要的首创意义，该条例以农村环境为立法维度，注重对地方农村环境保护的适应性和可操作性，因而对推动我国农村环境保护立法具有重要的示范价值。【关键词】农村环境；《银川市农村环境保护条例》；立法维度我国已经基本形成了以《环境保护法》为主干，以《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等污染防治法为分支的环境保护法律体系。但是，我国目前尚未制定有全国性的全面规范农村环境保护的基干法律或专门性法律，

2、而其他现行的环境保护法律法规还无法对农村环境保护活动进行科学、系统、全面、准确的调整与规制。[1]对此，《银川市农村环境保护条例》（以下简称《银川条例》）作为一部地方性法规，以农村环境保护为着眼点，在农村环境保护立法方面做出了有益的探索。一、地方性农村环境立法的首创意义8《银川条例》是我国第一部农村环境保护方面的专项立法。我国已有的涉农环境立法主要集中在农业环境保护立法，如《湖北省农业生态环境保护条例》、《江苏省农业生态环境保护条例》等地方性的农业生态环境保护法，其着眼点主要在农业生态环境，这种以某一产业环境效益

3、为保护对象的立法在发挥其预期效能时相对于以往单纯的要素性环境污染防治法当然会有更明显的作用，但是在环境保护的整体性上仍然有明显的缺憾，主要表现为：其一，农业环境立法人为地将农村的农业生态环境与农村其他生态环境割裂，从而使农村人居环境、农村乡镇企业等区域得不到应有的重视，而已有的要素环境污染防止法从整体上更多的是考虑城市环境或一般性的环境问题，对于农村环境特有的问题缺乏针对性的对策；其二，农业生态环境立法以农产品质量安全为重点，这样的立法导向体现了以城市利益为重的视角，而在全国性环境立法中仍然是以城市为主导，以解决

4、工业三废（废水、废渣、废气）为重点，呈现出强烈的城市中心主义色彩[2]，缺乏对农村和农民环境利益的整体考虑。从农业生态环境立法的两个缺憾来看，《银川条例》首创了以农村环境为保护对象，这样的立法视角较好的解决了上述问题，首先，农村环境立法将保护范围覆盖到农村整体，克服了单一产业生态环境立法调整范围较窄的局限性，使法律贯穿在农村环境的各个要素中，使不同区域、不同要素的污染防治相互联系、相互作用，有助于从整体上推动农村生态环境的改善。8其次，农村环境立法以改善农村环境、保护农村居民环境权益为出发点，这使其在具体问题的立

5、法设计上更具有针对性，更能解决农村环境的具体问题，也更容易关注农村居民具体的环境诉求，从而使农村环境立法的效用更强。《银川条例》生效次日，环境执法人员即依据该条例第二十四条和四十条的有关规定对焚烧秸秆的行为予以了处罚，改变了以往危害农村环境最普遍的秸秆焚烧现象无法可依的局面，使当地农村环境保护走上了法治化的轨道。最后，农村环境立法仍然会覆盖农业生态环境立法涉及到的相关问题，并以之为立法重点。农业目前仍然是农村的主要产业，而农业污染则是农村环境的主要污染之一，这一现实在短期内难以改变，因此农村环境立法不可能脱离这一

6、现实，仍然需要在立法设计时予以重点考虑，以此来保护农民的环境权益。二、农村环境――《银川条例》的基本维度8一部具有首创性的地方性立法有其积极意义，同时也必然具有一定的风险，风险不仅来自于法律层面，如是否违宪或违反其他上位法的风险，这往往只需要从立法技术上把握，尽管立法技术的运用也是一项具有高难度挑战的工作；更多的风险还是来自于法律本身的适用性上，也就是具有首创性的立法能否发挥其预期的立法效益。而要化解这样的风险，取决于立法本身的科学化程度，就地方农村环境立法而言，主要要看这样的立法能否有效解决当地农村环境问题，其

7、落脚点主要体现在农村环境上。《银川条例》第一条开宗明义，确定了该条例的立法宗旨为：“保护和改善农村环境，提高居民生活质量”，这说明条例以农村环境为保护对象，以提高居民首先是农村居民的生活质量和维护其环境权益为出发点。保护对象确定为农村环境，这就使农村环境保护立法具有了鲜明的指向性和针对性，需要注意的是，保护对象不同于调整对象，农村环境法是以农村环境为保护对象的，但并不等同于以农村环境为调整对象，按照我国法理学的一般观点，调整对象界定为某一社会关系，因此农村环境法的调整对象亦可界定为在保护和改善农村环境中发生的各种

8、社会关系。明确保护对象和调整对象的区别，既能藉此更加明确农村环境法的立法宗旨，也能厘清农村环境法的适用范围，亦即农村环境法不以农村环境为调整边界，凡是涉及到影响农村环境并受农村环境法调整的行为，无论该行为发生在农村或城市，也无论是由农村居民或城市居民做出的，均应当受农村环境法的调整，正如前述焚烧秸秆行为，该行为是由一家公司在其位于城市边缘的自家场地引起的，不是农村居民做出