我国高等教育制度创新不足的原因分析及对策

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“兴晋挑战杯”参赛作品我国高等教育制度创新不足的原因分析及对策太原工业学院任永健[摘要]本文通过对制约我国高等教育制度创新的原因进行了分析，从而认识到我国高等教育创新力不足的根本原因是对高等学校的集中控制和强制服从，不能为制度创新主体提供制度上的相应权益。本文提出了高等教育进行制度创新的四个措施，即办学模式、内部管理体制、投资体制、高校招生和毕业生就业制度。[关键词]高等教育政府制度创新江泽民同志曾强调：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”创新的关键是人才，人才的生长在教育，可以说，教育是全社会创新的先导和基础，教育创新已是教育改革历史发展的必然和新时期教育的必然选择。高等学校作为为社会培养重要人才的主要基地，必须进行创新。高等教育的创新其中主要的一点就是高等教育制度的创新。要进行我国高等教育的制度创新就必须清楚什么是制度创新，以及制约我国高等教育制度创新的因素有哪些，从而更好地对我国的高等教育进行制度创新，以使我国的高等教育更加适应新世纪的需要。1.高等教育制度创新的涵义所谓制度就是“思想习惯”任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品，是一个社会的主体成员都赞同的社会行为中带有某种规律性的东西，这种规律性具体表现在各种特定的往复的情境之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之。制度创新也称制度发展，具体而言是指能够使制度创新者旨在获得追加或额外收益而进行的对现存制度的变革，制度创新的目的是获取额外的追加利益，获取一种在已有的制度安排结构中所无法获取的利益。换句话说，制度创新就是用一种效益更高的制度替代已有的制度或创立一种能获取更好效益的制度。高等教育制度创新就是要改变现有的教育制度，使高校具有办学自主权。2.我国高等教育制度发展的历史背景2.1国外背景：新中国建立之初，由于受到发达资本主义国家的敌视、封锁、包围和挤压，加之自身又缺乏建设社会主义的经验，而当时的苏联是世界上第一个社会主义国家，已经积累了一整套建设社会主义国家的经验，可以借鉴。因此，建国之初就大力借鉴、学习乃至移植苏联经验，一定程度上照搬了以行政管理为主要内涵的“苏联模式”的高等教育体制。2.2国内背景：新中国的领导人在开国之初便确立了赶超西方发达国家为目标的“重工业优先发展战略”，而要在一个落后的农业国家通过政府力量强制实行工业化，其结果只能实行以行政控制和约束为主的计划体制。由此，内外因素的整合，促成了我国高等教育以政府行为为主的纵向约束机制的形成，也促成了我国高等学校的“行政化”、“机关化”。3.我国高等教育制度创新力不足的原因分析在以强调政府行政行为为基础的纵向约束高等教育运行的制度背景的作用下，高等教育形成了以集中控制和强制服从为其制度的主要特征。事实上，只有极少数制度执行者能够正式参与制度制定过程，多数人被上级视为只有贯彻执行的义务。权利与义务的严重分离与失衡，导致了高等学校自身制度建设僵化倾向的出现，扼杀了高等学校自身进行制度创新的原动力，预留给高等学校进行制度创新的空间甚小，具体原因分析如下：任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品第一、我国高等学校制度运作往往是通过中央和各级政府的教育主管部门下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和“精神”，高等学校的管理者大多是按照红头文件的目标和精神来执行的，而很少会考虑到这样做是否真正有效，是否要按照实际情况具体灵活运用，从而缩减了制度创新的空间，压抑了制度创新的积极性。第二、在高度集中控制下的高等教育系统中，高等教育的主体已经不是高等学校，不是广大的教职员工，而是一种权威。权威需要的是服从，而不是创造。它只承认自己的意志和创造力，而高等学校自发进行的制度创新，在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突，通常都会被视为与现行规则作对，甚至高等学校管理者向上级主管部门反映不同意见的行动也受到限制和惩罚。在以是否与上级主管部门保持一致、是否坚决执行上级主管部门制定的规章制度的制度安排环境中，只有老老实实、不折不扣地执行上级主管部门制定的各种规章制度，才能获得“好学校”的称号，才能获得生存、发展所必需的资源。因此，在这种奖惩机制的作用下，创新的费用太昂贵，创新的风险太大，以追求“顺顺当当”、“平平安安”，“在我任职这几年千万别出什么事或什么乱子”为目的的高等学校管理者无疑会完全放弃进行自发的制度创新机会。第三、在高度集中控制下的高等教育系统中，高等学校只是其主管部门的下属单位，这就决定了它与主管部门权力的严重不对称，导致制度创新不足。作为高等学校的主管部门一方面集举办权、办学权、管理权于一身，掌管着建设、完善、修改以及解释有关高等学校各种规则和制度的大权；同时远离制度和规则实施的现场，缺乏对制度与规则实施情况的第一手材料，加之规则与制度实施状况的反馈路径不通畅，无疑阻隔了修改、完善规则与制度的通道，而对高等学校存在问题了如指掌的学校管理者常常身处“江湖之远”任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品，没有进行制度创新的权力，从而制度创新不足。第四、在高度集中控制下的高等教育系统中，制定规则和制度的主管部门由于其先天就被赋予“高位”，享有“特权”，使其免受来自具体实施、操作这些规则和制度的处于“低位”的高等学校的压力与“反抗”，相反，后者却时常受到前者的挤压和监督，且这就不可避免地会出现给其所管理的下属提供低劣的规则和制度，强制维持和实施这些规则和制度，以强化这些规则和制度的束缚力，强化这些规则和制度的“权威”。第五、在高度集中控制为高等教育运行特征的制度背景下，为此，教育主管部门会不顾制度创新的真实后果，甚至不惜损害社会公众的利益。制度创新失败，主管部门官员能够承担的至多是升迁可能性的降低或丧失，有时对升迁没有影响。况且制度创新绩效的评价者主要是上级官员，甚至就是主管部门的官员自己，而不是制度创新相对人或被创新的制度本身。主管部门官员往往利用自己的职权张扬成绩，掩盖损失，甚至虚报浮夸。制度创新成功归功于自己高水平的创新能力，失败则归罪于制度创新的执行者不力。高等学校管理者没有共享制度创新所得的“利润”，甚至被主管部门独占制度创新的“果实”，这无疑严重影响了他们进行制度创新的积极性。第六、在高度集中控制为高等教育运行特征的制度背景下，当遇到一些无章可循、无据可查，无法可依，无先例可资借鉴的新情况、新问题时，高等学校管理者不得不花费大量的时间和精力去层层请示、汇报、说明、解释，以求得上级主管部门的同情、理解、认可，最好是得到上级主管部门的红头文件，导致打破原有管理格局和模式的费用成本太昂贵，高等学校管理者觉得没有必要干一些费力不讨好的事情，从而阻碍了高等学校制度的创新。任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品由于以上原因，导致了我国高等学校制度创新乏力。4.如何进行我国高等教育制度创新随着市场经济体制改革的逐步深化，人们逐渐认识到我国高等教育在制度安排上的弊端。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出了我国原有高教体制的弊端是：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”这个《决定》明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。1992年，《中国教育改革和发展纲要》为高等教育体制改革指明了方向，这就是“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”其实质就是要使建立的机制具有自主运动、自我发展、自我约束的能力。现行的高等教育要进行真正意义上的制度创新，必须做好以下四方面的工作。第一，变革高等教育办学模式，实现办学主体多元化。长期以来高等教育完全由政府包办的模式造成了我国高等教育的相对落后。目前单一的办学模式虽有所改变，除了政府作为办学主体外，又出现了社会团体、企事业单位和个人等办学主体，形成了国有民办、民办公助、民办自助等办学模式，但从总体上看，我国高等教育办学模式远未达到合理的状态。要实现高等教育制度创新，必须从根本上解决办学模式问题。根据我国国情和发达国家的经验，我国应该积极发展民办高等教育，提升民办高等教育的地位，打破国家垄断高等教育的格局，走由政府办学向社会办学扩张的道路。第二，变革高等教育管理体制，扩大高等院校办学自主权。任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品高等教育管理体制主要是指政府与高等院校之间的关系。从高等教育发展的历史来看，政府管理与大学自治、控制与反控制之间总是存在一种紧张关系。但从总的趋势来看，各国政府对高等院校的控制，主要体现为以立法、拨款、咨询、规划、政策指导为主要手段的间接管理。我国高等教育管理体制是集权制，政府对高等教育各个方面的控制权仍然非常大，必须进行高等教育管理体制的创新，放宽政府的控制，增加高等院校办学自主权，使高等院校能够建立起主动适应经济和社会发展需要的充满活力的运行机制。第三，变革高等教育投资体制，形成多渠道筹资的格局。高等教育投资体制主要是指筹集高等教育经费的运作方式。高等教育投资体制与高等教育办学体制有重要的关联，在早期，高等教育的办学主体就是投资主体，两者没有分别。随着高等教育规模的扩大，教育经费不足成为影响高等教育发展的重要难题。因此必须变革高等教育投资体制，不断拓宽高等教育经费的来源渠道，尽可能吸纳社会资金。第四、进一步改革高校招生和毕业生就业制度，为高等院校之间进行公平竞争提供必要的政策与体制环境。促进高校之间的公平竞争是提高高等教育质量的重要手段。为在校际之间形成公平竞争的条件，现行高校招生管理体制和毕业生就业制度应作进一步改革，把由中央政府每年向各地下达各高校招生计划指标改为由招生学校直接向各地政府提交当年招生计划任务；在毕业生自主择业制度的基础上，给予高校在毕业生分配和用人单位在录用高校毕业生方面更大的自主权。由此可形成统一的全国性生源市场和毕业生就业市场。统一市场和公平竞争规则的形成，将使高等院校在办学过程中受到严格的市场约束和竞争压力，从而迫使各高校按照以教育质量求生存、求发展的观念来规范自身的行为。任永健第7页2021/10/19 “兴晋挑战杯”参赛作品因此，我们要以高等教育指导思想和基本观念的变革为先导，使高等学校的制度创新适应新的历史形势和时代要求，在市场经济条件下，高等教育的发展由政府集中控制的纵向约束转为以市场为主的水平性约束，高等学校一旦成为独立的利益主体，它运行的机制就会以“教育规律＋利益法则”为基础，它就不会简单地成为政府主管部门的附属物，它转而对高等学校运作所依赖的社会环境的变化及自身运行结果更为关心，因此，高等教育以主动适应市场需要为取向的“自我发展、自我约束”的运行机制，必定为高等教育为适应这种运行机制的转变提供必要的制度创新机会。参考文献[1]李江源.高等教育制度创新不足略论教育与现代化[M]2001.02[2]2000年中国教育绿皮书.国家教育发展研究中心[M].北京教育科学出版社．[3]徐力、徐辉.高等教育大众化与制度创新,高等教育研究[M].2001.04[4]朱秋白、颜蕾.以制度创新促进我国高等教育事业的发展教育发展研究[M].2000.10[5]北京师范大学学报.我国高等教育制度创新乏力分析[J].社科版,1998.04[6]陈文兵.创新教育与成人高等教育改革断想,继续教育研究.2001.05[7]李江源.简论我国高等教育制度的特征及缺陷,高教探索.2001.01任永健第7页2021/10/19