公共预算改革已有“社会土壤”

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1、公共预算改革已有“社会土壤”“向社会公众公开公共预算方案，提高公共预算的透明度，这是公共预算改革的关键一步。但公共预算改革不止于此，应该全面推开。”本报记者就公共预算改革采访相关专家及专业人士时，他们几乎都如此呼吁。　　“广州市财政局公开本年度本级预算，只是社会公众行使公共预算知情权的案例之一。”吴君亮向本报记者介绍说，去年年末，4万亿经济刺激计划出台时，就有很多舆论或人士要求公开与4万亿投资有关的财政预算和决算信息。今年1月，上海律师严义明更是分别向国家财政部和发改委提交了相关的信息公开申请。　　而已经多次“显威”的“审计风暴”，更是通过痛

2、击个案的方式，对全社会公众做了“洗礼”和“深刻教育”。　　预算公开意义不止于知情权　　“政府部门预算公开的意义，不仅在于让公众知晓，政府在未来一年或更长时间内打算做什么事情、这些事情分别花了多少钱、是不是应该花这么多钱、这些钱花了之后有没有效果，更重要的是，还能消除误解，打破传言，让我们认识到政府是一个‘看得见的政府’，是一个对公民负责的法治政府、廉洁政府、责任政府。”蔡定剑说。　　李燕认为，不论是公众的朴素感受，还是学者的专业研究，都会对财政或者预算做出基本的价值判断，即财政属于建设型财政，还是公共服务型财政，甚至是“吃饭型财政”。　　她介

3、绍道，香港政府预算的核心理念是“衡工量值”。这是一个在西方国家有较长历史传统的财政理念，1998年中国启动公共财政改革以后，国内学界一般用“行政效率”或“绩效”来表达。在这一理念的指导下，香港政府预算的重点就是，财政资金是否最合理和有效地使用在公共资源上。　　因此，可见的香港预算案文本，对每个部门的预算就会描述得非常细致，比如政府各部门的工作需要罗列为数十个需按期向政府提交的报告，然后评估每个报告所需的工时，以此推算出审计署年度工作所需的预算开支。这些报告都包含了非常具体的量化指标，比如多少个“人工小时”。　　“事实上，美国的预算理念也才建立

4、起来不到一百年”，吴君亮介绍说，1905年，美国一批改革人士设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”——今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不是无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。　　在改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算，并在此基础上“日渐变厚”。而“纽约市政研究所”编制的“市政会计手册”成为了各级政府及民众了解并掌握“预算”的必备书。到1921年，美国国会通过《预算与会计

5、法》，美国预算改革才宣告完成，“向纳税人负责”从此成为每一届政府不可逾越的信条。　　预算收支分类改革已取得关键性进展　　令公共预算研究者感到欣慰的是，2009年两会期间，预算收支分类改革取得了关键性进展。　　在这次两会上，提交代表审议的国家预算草案较以往有明显进步。“预算案文本字数有1．9万余字，信息更加充分。同时，预算案有更多的图表及名词解释，有助于代表、委员和公众准确理解。”蔡定剑说，今年的预算案并不是那么艰涩难懂。　　更重要的是，向全国人大报送部门预算的中央部门，从51家增至95家，已经占到168家中央部门编制预算的半数以上，且其支出部

6、分的说明也更详细。“特别是中央和地方政府性基金预算收支状况，特别受到研究者的关注。”李燕教授说，这部分资金不仅数额庞大，而且，诸如地方政府出让土地的收支情况等，以往并不纳入预算，仅以预算外的“土地账户”实施管理，从而弊端丛生。　　“今年的预算案就有力地澄清了一些误解，而这些误解其实在理论界都可能存在”，李燕说，过去人们认为，地方政府将其大部分的土地收入都用在了建设上，且相当一部分用在了一般性的政府支出。但上述预算案显示，地方政府的土地收入用途非常广泛，“其中，37％用于征地、拆迁补偿以及补助征地农民，15．3％用于破产或改制国有企业职工安置，

7、12．6％用于土地开发和耕地保护，3．6％用于农村基础设施建设、基本农田建设和保护，约1．4％用于廉租住房建设，而用于城市建设部分仅有29．8％，相当于总收入的三成。”“地方政府很少存在将土地收入用于一般性政府支出的情形。”　　1998年，中央政府即启动公共财政改革。2007年，正式启动政府收支分类改革。这一改革摈弃了旧有的科目分类体系，采用了一套可以体现公共财政要求的全新收支科目框架。改革两年多来，“预算编制”已经走上正轨。2009年财政部提交全国人大审议的预算草案和报告，是第一次全面采用新科目体系的收入分类和支出功能分类。　　“预算本身就

8、是法律文件，一经批准就产生了法律效力”，李燕说，因此，无论是预算的编制、公示、批准、修改，都应该有完善的法律规定和法定程序。她认为，虽然最初规划的支出“功能分类”与