政府会计改革的协调推进与公共预算改革

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1、政府会计改革的协调推进与公共预算改革一、引言　　虽然自1998年以来，政府实施了一系列的预算管理制度改革，比如编制部门预算，实行国库集中收付制，实施政府采购制度，进行政府收支分类改革等等，但是与国外现代法治国家相比，我国预算制度的改革还有很长一段路要走。当前，全国财政收入连创新高，2008年的财政收入预计58486亿元，①但是政府财政收支信息不够透明，人们对政府收支浪费与自肥的猜测不断，比如，全国一年公款消费2000亿元，公车消费4000亿元，公费出国耗费3000亿元。②如果任由人们猜忌这些支出的数量及其合

2、理性，不但会滋生对政府的不满，而且可能产生类似“翁安事件”的群体事件，因此，当前政府应努力提高财政透明度。　　根据国际货币基金组织《财政透明度手册》的基本要求，财政透明度是指政府向公众公开政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户、财政筹划和预算信息的程度。在其四项基本原则中，第三原则是预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类。[1]因此，公共预算的改革是提高财政透明度的重要内容。当前公共预算存在许多问题，比如：政府存在一定规模的预算外收支，当前的预算会计不能真实反映政府财政的盈余与赤字

3、状况，预算会计报告不反映政府固定资产的状况等等。因此，改革不是简单地把政府的预算收支公开就行了。由于公共预算是政府财政收支的计划，而政府会计是公共预算执行的记录。公共预算是事前安排，而政府会计是事后总结。公共预算决定政府会计内容，政府会计反映公共预算效果。因此，要提高政府财政透明度，一方面要改革公共预算，另一方面要改革政府会计制度，而如何协调推进两者的改革是本文要探讨的主要内容。　　二、文献综述　　针对公共预算与政府会计的改革，政治学、公共行政学、财政学与会计学等学科都有大量的研究。有关文献的主要观点综述如

4、下：阿伦·威尔达夫斯基与内奥米·凯顿（2006）从政治学的角度阐述了预算的本质及其重要性。他们认为：预算就是政治，它决定了谁获利，谁损失，谁受益，谁支付。同时，预算是一个经济合同，是一个权力斗争的工具。一个在资金上独立于立法机关的行政机构必是以权代法，并最终导致专制。[2]　　马骏（2005）从行政管理学的视角提出了近期公共预算改革建议，即建立“控制取向”的预算体制。[3]117根据收入不同，Campbell（1996）认为资本主义国家是税收国家（tax-state），社会主义国家是自产国家（opbell,

5、John．AnInstitutionalAnalysisofFiscalReforminPost-munistEurope[J]．TheoryandSociety，1996，25(1).　　[5]Caiden，Naomi．ANe[J]．AustraliaJournalofPublicAdministration，1989，48(1).　　[6]安秀梅．公共治理与中国公共预算管理改革[M]．北京：中国财政经济出版社，2005．　　[7]郑建新．中国公共预算制度改革研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2003

6、．　　[8]王晨明．政府会计环境与政府会计改革模式论[M]．北京：经济科学出版社，2006.　　[9]贝洪俊．新公共管理与政府会计改革[M].杭州：浙江大学出版社，2004．　　[10]北京市预算会计研究会.预算会计优秀论文选(2005)[C].北京：北京科学技术出版社，2005．　　[11]财政部会计司．政府会计研究报告[M].大连：东北财政大学出版社，2005（二）对政府会计改革的思考　　1．政府会计现状　　当前的行政单位预算会计和财政总预算会计都是以收付实现制为核算基础。只有部分有经营性收入的事业单位

7、会计采用权责发生制。预算会计主要是对预算资金收支的记录，没有完整的政府财务信息，既不利于政府信息公开，也不利于考核政府收支的效率。在世界范围内，许多发达国家的政府会计已经改为采用权责发生制作为核算基础。这种核算基础的最大优势是比较准确地反映了政府真实的财务状况。长期以来，基于国家安全与社会稳定，我国的政府财务信息是国家机密，这种做法损害了公众的知情权。审计部门每年审计出各政府存在数十亿的财政资金违规现象，这表明现行的政府会计制度存在问题。　　2．对政府会计改革的思考　　政府会计以权责制核算基础的改革应逐步进

8、行。为了准确核算公共预算效率，引入权责发生制已经成为一种共识。从渐进预算理论角度来看，为配合预算改革的逐步绩效预算化，政府会计的改革也要遵循渐进改革的原则。从财政部会计司提供的十六份会计研究报告中，可以看到大多数国家的权责发生制是渐进的，改革考虑了本国国情基础。[11]另外，采用何种会计核算基础取决于政府会计的目标定位。　　对于政府会计目标的定位，笔者赞成受托责任学派的观点。⑥虽然当前的政府还不是责任政府，但是责