将银行监管内容纳入《商业银行法》

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1、将银行监管内容纳入《商业银行法》，并更名为《银行法》的立法建议天铎律师事务所胡维翊根据十届全国人大一次会议批准的国务院机构改革的决定，国家将设立中国银行业监督管理委员会，专门负责原由中国人民银行履行的对商业银行和其他金融机构的监管职责。这样，原由《中国人民银行法》和《商业银行法》规定的有关由中国人民银行行使的监管职责相应地都要修改为由银监会行使，因此对《中国人民银行法》和《商业银行业》中有关监管内容的修改不可避免地提上了议事日程。由于这次机构改革后，中国人民银行只行使中央银行的职能，而这些职能在《中国人民

2、银行法》中都有反映，因此，在将有关银行监管的条款从《中国人民银行法》中剥离出来另行规定时，“另行规定”应当采取何种立法方式，则需认真探讨。一、建议以“法律”而非“行政法规”的方式规范银行监管根据《立法法》的规定，银行监管立法在法理上应以“法律”的形式来立法。具体理由如下：首先，银行监管不宜采用“基本法律”的立法形式。由于《中国人民银行》是全国人大审议通过的，属于基本法律。在该法仅51条的条文中，有关银行监管的条款即高达17条，而且还专设一章对银行（金融）监管做了规定，因此对该部分条文的剥离似乎有必要也以“

3、基本法律”进行规定。根据《中国人民银行法》第2条的规定，中国人民银行是中国的中央银行，因此中国人民银行作为国家机构，有关其法律地位、职责的法律当然属“基本法律”之范畴。而在《中国人民银行法》中有关银行监管的职责剥离出来后，并未削弱，反而突出和强化了中国人民银行行使的中央银行职能，更加明确了《中国人民银行法》的“基本法律”的地位。其次，银行监管也不宜采用“行政法规”的立法形式。在规范银行监管的条文从《中国人民银行法》中剥离出来后，如果不再制定相应的法律，而径行制定行政法规，则这种行政法规的立法行为就缺乏了直

4、接的法律依据。另外，由于《立法法》第79条已明确“法律的效力高于行政法规”，如以行政法规的形式明确银监会的法律地位、职责，同时只对《商业银行法》中有关中国人民银行行使的职权相应地修改为由银监会行使，这样就会在实践中出现银监会依据下位法——行政法规确立的法律地位，却去履行上位法——法律赋予的职权的现象，这在法律逻辑上是讲不通的。再次，《立法法》第8条第（8）项规定“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项只能制定法律。由于原银行监管的条文主要规定在《中国人民银行法》和《商业银行法》中，

5、因此都属以法律调整的事项。虽然前面提到银行监管的条文从《中国人民银行法》中剥离出来后，不宜再以基本法律的形式进行规范，但从性质上讲，这些条文应属有关金融基本制度的组成部分，因此应该而且只能以“法律”的立法形式进行规范。另外，我国目前已经初步形成的金融监管立法格局也使规范银行监管的立法不宜采用“行政法规”的立法形式。根据国务院的机构改革方案，在银监会设立后，我国即形成了以中国人民银行为中央银行，由银监会、证监会和保监会分别对银行、证券和保险实施监管的金融监管体制。而证监会和保监会的法律地位及职责都是由法律，

6、即《证券法》和《保险法》分别予以规范的，如作为三大金融监管机关之首的银监会却以效力层次较低的“行政法规”进行规范，就会打破我国现有的立法体例，不利于银监会工作的有效展开，也不利于确立我国“分业经营、分业监管”的新的金融体制。最后，对银行监管的重要性也决定了不宜采用“行政法规”的立法形式。党中央国务院一直高度重视金融工作，特别是在1997年亚洲金融危机后，对金融业，特别是银行业运行的安全性、稳健性尤为关注。在两次金融工作会议上都把加强对银行业的监管放在了首要位置，银监会的设立正是党中央国务院高度重视的结果。

7、同样的，以效力层次较高的“法律”来规范有关银行监管行为，以保障银行业的安全运行和稳健发展，充分体现监管着我国近90%的金融资产和全部公众储蓄存款的银监会在国民经济生活中的重要性是十分必要的。二、不宜制定单独的银行业监督管理法1.不宜将银行监管列为调整对象单独立法。银行监管是伴随着被监管者——银行业的发生而存在的，银行监管者享有的法律地位、职责范围等与被监管者——银行业的行为密不可分，因此如果将对被监管者的规范与对监管者的规范分别立法，就会人为地割裂监管者与被监管者的共生关系，不但造成立法内容上的重复，甚至

8、矛盾，还会破坏以被监管者为立法调整对象的内在立法逻辑。围绕被监管对象进行立法，并列入相应的监管内容是我国目前一直采用的立法体例。如《证券法》、《保险法》和《商业银行法》都设专章规定了监管的职责和方法等，但均将有关监管的章节放在了各部法律的较后部分，从立法技术上反映了立法机关在规范市场经济的立法中，尊重市场的内在逻辑，突出对市场主体的组织及其行为进行规范，并促进其发展的立法目的。这表明监管只是对市场主体规范的手段和工具，并不是立