开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考

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1、开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考*陈献东【摘要】领导干部自然资源资产离任审计是一个新的审计领域，目前还没有成熟的模式。本文选取领导干部自然资源资产离任审计的审计主体、审计目标、审计对象范围和审计内容等进行探索。研究结果表明，审计机关、内审机构、中介组织和社会公众均可通过不同的方式成为审计主体;审计的根本目标是促进领导干部树立正确的政绩观，从而推动科学发展，维护人民群众根本利益，维护国家资源安全;审计的直接目标是促进建立健全系统完整的加强自然资源资产管理制度体系、促进用制度来加强对自然资源资产的管理;审计的对象范围主要包括土地、矿产、水、森林、海洋等

2、自然资源资产;审计内容主要包括自然资源资产使用情况、自然资源资产管理情况和自然资源资产监管情况等。【关键词】生态文明自然资源资产离任审计党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。这不仅是全会推进生态文明建设的重大制度创新，也是全会为审计工作拓展了一个新的审计领域。如何编制自然资源资产负债表和如何开展领导干部自然资源资产离任审计尚没有成熟的方法和制度，需要通过不断实践来探索经验。本文选取自然资源资产离任审计的审计主体、审计目标、审计对象范

3、围和审计内容等进行研究，旨在探索谁来审、为何审和审什么等实际工作中急需解决的问题，以期抛砖引玉，共同推动这项工作逐步趋向完善。一、自然资源资产离任审计的审计主体(一)国家审计机关是开展党委政府直管领导干部自然资源资产离任审计的审计主体对领导干部开展自然资源资产离任审计，属于经济责任审计的范畴。《审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》要求关注“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确把“自然资源资产的开发利用”作为地方各级党委、

4、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。因此，国家审计机关是开展领导干部自然资源资产离任审计的重要审计主体。当前，国家审计机关需要积极主动探索自然资源资产离任审计。一方面这是国家审计机关的法定职责，另一方面开展自然资源资产离任审计也是由审计环境与审计活动相互关系原理决定的。全会通过的《决定》推出领导干部自然资源资产离任审计改革举措，使审计环境发生了重大变化，审计机关要主动探索自然资源资产离任审计，适应全面深化改革新形势的需要，继而促进生态文明建设领域国家治理的完善。(二)内部审计机构是开展部门、单位内部管理领导干部自然资源资产离任审计的审计主体开展领导干部自

5、然资源资产离任审计，需要重视并发挥内部审计机构的作用。一方面，国家审计机关*陈献东，江苏省盐城市审计局、南京大学商学院博士研究生，邮政编码:224001，电子信箱:cxd3@sina.com。15审计任务与审计力量的矛盾十分突出，难以做到对所有领导干部自然资源资产离任审计的全覆盖;另一方面，内部审计机构也可以依据国家法律、法规和有关制度规定，在主管单位的领导下开展内管干部经济责任审计工作。2007年1月，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室印发的《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作指导意见的通知》，从审计环境、审计保障等方面对加强内部管理领导

6、干部任期经济责任审计工作提出了要求。2011年7月，中国内部审计协会发布《内部审计实务指南第5号———企业内部经济责任审计指南》，以协会实务指南的形式，对企业内部管理领导人员经济责任审计工作进行规范。有些地方为了加强对部门、单位内部管理领导干部的经济责任审计工作，出台了地方性规定，对内部审计机构开展内管干部经济责任审计的权限、内容、方法等进行了明确。这更为内部审计机构开展领导干部自然资源资产离任审计提供了依据。(三)中介组织接受委托，参与对领导干部开展自然资源资产离任审计对领导干部开展自然资源资产离任审计，涉及到自然资源资产的数量、质量和价格等专业问题，这些

7、问题许多超出了现有审计人员的能力范围。同时，审计机关和内部审计机构都面临审计力量不足的难题。为了保证审计质量，客观公正评价领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面的责任履行情况，国家审计机关和内部审计机构就需要聘请在自然资源资产领域的社会中介组织提供专业人才和技术力量的支持。(四)社会公众也可以通过不同的方式参与领导干部自然资源资产离任审计合理利用社会压力化解资源环境压力，借助社会压力建立生态保护协同机制，是国际上通行的做法。《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等国际性环保文件都大力提倡环境保护中的公众参与制度。审计机关可通过向社会公开征集领导干部自然资源

8、资产离任审计项目计划、在确定审计方案时考虑公众的需求