鄉村基層工作的困境與對策探討

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鄉村基層工作的困境與對策探討摘要：建設社會主義新農村出現瞭一些新情況、新問題，給鄉村基層工作帶來巨大的挑戰。文章旨在探討新形勢下鄉村基層工作的困境與出路，著重從三個方面論述：一是鄉村基層工作面臨的難題；二是影響鄉村基層工作的原因；三是鄉村基層工作的對策關鍵詞：社會主義新農村；基層工作；困境與對策作者簡介：徐天鐵，中共淄博市委黨校副教授，碩士，山東淄博255033分類號：C91文獻標識碼：A文章編號:1672-2728(2007)03-0021-03建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。當前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯後、城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出，給新形勢下農村基層工作提出瞭許多新的課題一、新形勢下鄉村基層工作面臨的難題鄉村治理矛盾凸顯。在鄉村治理方面，鄉鎮和村這兩級組織各自都具有兩種職能：一是為本社區居民提供公共產品，鄉鎮、村兩級組織有責任為本社區居民提供適合其規模范圍的公共產 品和公共服務；二是執行從中央到省、市、縣佈置下來的各項任務。履行這兩種職能都需要財政作保障。稅費改革盡管有鄉鎮機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉村兩級的財力受到不同程度的影響，執行上級各項任務的功能相對弱化，為本社區居民提供公共產品能力不足的問題凸顯出來。主要表現在：現行的以農田水利為主體的農村基礎設施，無論是存量還是增量上都顯得嚴重不足；農村科技的推廣運行和農村人居環境的改善將變得更加艱難2•人地矛盾糾紛日益嚴重，農民隱性負擔尚未涉及。針對農民負擔而言，稅費改革關註的隻是農民的顯性負擔，而對農民的隱性負擔關註不夠。城鄉分割體制是農民隱性負擔過重的制度根源。農民隱性負擔重表現在以下幾個方面：一是工農業產品剪刀差問題各種福利；三是農民付出子女教育、i療等費用過高；四是農村;二是農民進城成本仍然過高，並且不能享受城市居民的基礎建設等收費成為農民甩不掉的一大負擔3•鄉村收支缺口較大，社會不穩定因素增多。稅費改革，農民負擔明顯減輕，但與此相伴的是鄉村兩級財力大幅度減少。村級債務黑洞將是一顆隨時會引爆的炸彈。其特點為債務構成復雜，利息高，且多為短期。而且因管理上的混亂，至今仍未能有效遏制新的債務不斷增長勢頭，農村債務包袱有增無減，各種開支無法削減。鄉鎮仍必須按時應付以下幾方面的開支：鄉鎮幹部的應發工資；鄉鎮中小學教師的工資。這一部分工資數額大，基 數高，而且呈逐年上升的趨勢。還有最令鄉鎮財政和鄉鎮主要領導頭疼的大宗開支：鄉鎮退休人員的工資、醫療費用及其他社會保障費用；日常辦公經費，包括招待、車輛等必須的費用；訂閱各種上級要求的報刊、書籍的費用；處理各類突發事件的開支；等等4•鄉村兩級幹部的待遇及走向成為鄉村基層工作成功與否的關鍵。鄉鎮幹部面對鄉村工作職能的重新定位和角色的轉換，在部分幹部中產生瞭失落感和盲目性的困惑。推進鄉鎮體制改革，由於相應的配套措施未能及時跟上，使目前鄉村幹部的工作，一下子從原來的高度緊張的環境中進人閑暇無事的工作狀態，大多數幹部都有一種失落感和不適應性，習慣的思維方式失去作用。於是，因職能的轉變，部分幹部對新的角色一下子難以適應，導致幹部責任心下降。由於鄉鎮職能轉制上的不完善，對農村基層工作的正常運轉也帶來瞭負面影響新形勢下影響鄉村基層工作的原因1•農村經濟發展力度不夠、•子不準。當前農村基層組織建設的矛盾增多、難度增大，歸根結底是由於農村經濟的落後所致。農村義務教育的“普九”驗收；鄉村道路、農用電網等農村基礎建設的全面升級；農村飲水工程的全面鋪開以及以農業綜合開發為主體的農村產業結構的調整，劇增瞭村級集體資金的投入量。在農村集體收入本來就出現短收的情況下，不切實際的基礎建設項目的盲目上馬和少數人為撈取政治資本的形象工程和政績樣板的出現，給本來就不足的農村經濟積累雪上加霜。農村基層組織長期局限於財力的限制，隻把註意力集中到收稅收款等瑣碎事務中，辦任何事情都把手伸向群眾，必然導致黨群、幹群之間容易滋生矛盾。因此，農村稅費改革後基層組織建設遇到的種種問題,發展不夠是關鍵的癥結所在 2•基層組織和基層幹部的職能定位不準。農村稅費改革後，基層組織必須思考“幹什麼，怎樣幹”的新課題，基層幹部必須重視稅費改革呼喚“復合型”、“市場型”民主型”幹部的新要求。但客觀地說，目前基層組織還沒有實現這種角色的轉換，基層幹部還不具備這種能力素質。突出表現在工作職能、領導方式和工作作風上，仍然習慣於傳統的“種一管一收”、“催一征一罰”,沒有把工作重心定位在依法行政，以法律的手段、經濟的手段來管理村組事務上來；沒有定位到研究市場農業、規模經營和產供銷配套服務上來；沒有定位到積極發展農村經濟，自身示范做樣子，教育群眾換腦子，引導農民找路子，建立一個適應農村市場經濟發展的新機制上來3•改革的跟進措施不配套。農村稅費改革應該是一項系統工程，但目前把它作為一項系統工程，進行全方位的配套改革還考慮得不夠，帶來瞭基層組織建設上的難度。稅費改革後，財政轉移支付的改革力度太小，對於彌補日益擴大的財政缺口來說於事無補；鄉鎮部門機構改革還不到位，鄉鎮合並瞭，但是人員並沒有減少；教育體制改革嚴重滯後，教師工資的發放並沒有真正擺脫由鄉鎮負擔的做法；農民的素質偏低、農村基層民主政治建設還處於一個低水平上；等等。由於這些配套改革沒有及時跟上,農村基層組織建設處在夾縫中，暴露出來的問題就難以得到有效解決三、新形勢下鄉村基層工作的對策與思路稅費改革為加強黨的基層組織建設既帶來機遇，又帶來挑戰。在新的形勢下，我們必須加強黨的基層組織建設，提高基層組織的執政能力 抓發展，為鄉鎮基層工作打下物質基礎。改革帶來的功效是暫時的，即便實現瞭“零負擔”,如果群眾的收入沒有增長、經濟沒有真正的發展，群眾仍然不滿意。更重要的是通過加快發展致富，堅持發展這一主題，把發展作為第一要務來抓，才是解決農村問題的唯一出路。（1）必須看準市場抓調整、抓工業。在“農業保穩、工業致富”的格局下，把抓發展的著力點放到提高經濟運行質量上來，堅持集中精力培植支柱產業，大力涵養財源。一是著力轉變農業增長方式，加快農業產業化增財源；二是大力發展鄉村工業，扶持骨幹增財源；三是大力發展民營經濟，壯大規模增財源。（2）盤活存量，變資產為資本，變資源為財源。一是鄉鎮、村如果在所在集鎮有閑置的土地，又適合於進行房地產開發的,應允許其以人股的方式聯合開發或出售長期使用權來增加收入。二是近年來通過佈局調整，一些縣取消瞭許多所中小學，空出瞭不少土地和房屋，這些土地和房產等如果充分利用起來，又是一筆很可觀的固定收入。三是加大土地復墾整理力度。結合“空心村”改造，爭取國土資源部門的支持，將大量空置宅基地和集體所有的廢棄荒地進行復墾整理，使“生”地變“熟”,在目前實行最Z-RA嚴格的土地保護制度的形勢下，這些土地的承包經營特別是轉變成建設用地後，無疑又是一筆巨大的財富。（3）規范“一事一議”制度，確保農村公益事業的發展。在當前沒有相關法規保障“一事一議”實行的情況下，可嘗試由縣政府出臺有關規范性文件，進一步完善管理規定，制訂具體操作細則，切實解決項目難議成、多數人同意的事情少數人不執行、外出人員籌資難收齊等弊端和問題。村級組織要掌握時機和方法，充分用好''一事一議”2•抓改革，為減免農業稅提供體制保障。各項配套改革既是減免稅改革內容的深化和延伸，也是鞏固減免稅改革成果的保證。一定要按照“轉變職能、強化服務、精簡機構、減少支出”的目標，切實推進各項配套改革。（1）深化財稅改革，完善鄉村財 政體制。按照鄉財鄉理、鄉事鄉辦、事權與財權相統一的原則，結合新一輪財稅體制改革的要求，進一步深化改革，完善鄉村財政體制。一是合理核定收支基數；二是適當調整縣鄉收支范圍三是完善轉移支付制度，切實保證基層政權運轉和農民負擔不反彈。（2）繼續深化鄉鎮政府機構改革，合理調整鄉鎮事業佈局。一是淡化鄉鎮政府職能，進一步深化完善鄉鎮機構改革。在機構設置上本著“強縣弱鄉”'實縣虛鄉”的原則，重新定位鄉鎮政府職能，嚴格控制領導班子職數，嚴把人員人口關，大力精簡內設機構。二是減少鄉鎮政府事權，積極推進鄉鎮事業機構改革。按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的思路，合理調整事業單位佈局,大力壓縮編制，逐步建立起相應的管理體制、運行機制和自我約束機制。三是加快中小學佈局調整步伐。按照規模、效益的原則,對鄉鎮中小學佈局進行調整，適當集中辦學，同時對教師實行定員定崗，解決農村中、小學過於分散、師生比例不相稱、師資浪費等問題。（3）加快合組並村步伐，大力推行村幹部公職化。一是按照“尊重民意、便於管理、規模適度、整建制撤並、所有權不變”的原則，在深入調查研究的基礎上，對人口少、規模小、地理位置相近的村莊，通過撤並達到“村級規模合理、資源配置優化、村級組織健全、服務功能強化”的基本目標。二是在此基礎上，從鄉鎮機構選派政治素質高、熟悉農村工作、懂農村經濟管理的年輕幹部或轉業退伍軍人，下派各村掛任實職。三是培養選拔一批“富人村官”。農村圈子很小，村看村，戶看戶，黨員看幹部，表率作用立竿見影，那些文化水平不高、致富能力不強的村幹部，自己窮得叮當響，當然也無法贏得群眾的信任。因此,從治窮先治官的角度出發，培養選拔一批“能人村官”富人村官”，使其承擔起帶頭闖市場、帶頭致富的“領路人”作用3•抓減債，積極化解鄉村財政風險。農村不良金融債務的存在，直接關系著農村基層政權的正常運轉，成為縣、鄉各級政府關心、農村集體組織煩心和廣大群眾不放心的突出問題，也是制約農民增收的一個重要因素，必須采取切實可行的措施，清理防止並重。其途徑主要有以下幾種：（1）減息減債。農村因借、貸形成的債務，在認定核實本金基數和利息基數後，重新界定利息，禁止高利息或息轉本。對違反國傢規定的高息借貸，按合同期法 定利率標準，逐一核定本息，置換統一票據，嚴肅清理無本生息、少本多息、利滾利等違法行為。（2）變現資產，清償抵債。凡有負債的村委會、村集體經濟組織，應對其閑置資產（包括鄉、村集體企業在內）進行登記、評估，轉讓經營權或公開拍賣，所得收入用於還債。（3）壯大農村集體經濟。資源資本化償債，包括對五荒地、承包地、林地、果園的使用權實行招標承包、延長承包期、拍賣等辦法償債；資產資本化償債，包括拍賣生產性資產還債，租賃或轉讓水利設施、中小水庫閑置的固定資產經評估批準後用於償債。（4）清理核銷呆壞賬。農村債權債務形成原因復雜，僅靠集體經濟組織自身化解難度很大，需要在全鎮、全區乃至全市、全國范圍內統籌解決。建議盡快出臺化解鄉村債務的政策法規，采取各級財政適當補助、核減、劃轉等具體措施化解鄉村兩級不良債務。經認定確已無法收回的，形成專題材料，通過—定的程序經逐級審批後進行核銷。（5）中央財政加大轉移支付力度。由於農業屬弱質產業，又是關系國計民生的基礎產業。目前，我國通過財政反哺農業的條件已經成熟，國傢應對村組債務和基層組織運轉進行轉移支付，由財政化解一部分因承擔政策性任務而舉的債4•抓節支，努力降低鄉村行政運行成本。嚴格管理，強化監督，挖掘潛能，提高效率，使鄉村行政運行成本與農業生產成本—同降低，從根本上減輕財政壓力。這就要求健全制度，嚴格控制支出。（1）加強鄉村財務管理，建立健全各項管理制度，推行鄉鎮、村政（村）務公開、財務公開，實行嚴格的預算控制和費用包幹制度，加強民主理財和監督，打緊開支，量入為出，量錢辦事，大力壓縮辦公費、招待費等非生產性支出。（2）嚴格執行有關政策規定，約束有關職能部門行政行為，不得以任何理由擅自出臺涉及農民的行政事業性收費集資項目。嚴禁在農村開展由農民出錢、出物、出工的各種達標升級活動和創建活動，興辦公益事業，哪一級提出的項目哪一級出錢，不得要求層層配套資會參考文獻⑴王學江，逐步取消農業稅將產生多重效應［N］.國際金融報,2004-03-09. ［2］石紹賓，農村稅費改革存在的問題與對策［J］・山東財政學院學報，2003,（5）.［3］理性看待全面取消農業稅［EB/OL］.省略・ya•省略/05-02-/2/82pn.html,2005-02-15/2005-02-28.［4］何勇，章丘取消農業稅之後［N］•人民日報（熱點解讀）,2004-04-19.［責任編輯：荷葉］ 10