央地财事关系失衡了么

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1、目录索引前言5一、预算四本账及记账规律61.1预算四本账61.2三套腾转机制71.3五条收支规律11二、央地当年预算收支口径修复142.1口径修复原则及三个步骤142.2预算四本账央地收支修复162.3预算口径修复的前后变化20三、央地财事关系再评估213.1央地财事“失衡”主要体现在账本一213.2口径修复后央地财事关系转为均衡22四、既有央地财事关系认知修正24附录：26附录1—跨账腾转机制26附录2—跨期腾转机制27附录3—跨级腾转机制29图表索引图1：新《预算法》规定的财政预算四本账7图

2、2：四本账收入占比（2018年决算数据）（亿元）7图3：四本账支出占比（2018年决算数据）（亿元）7图4：跨账资金腾转机制9图5：跨期资金腾转机制10图6：跨级资金腾转机制11图7：四本账央地收支口径调整13图8：四本账的央地收支口径15图9：央地收支口径修复的三个步骤16图10：一般公共财政收支资金收支口径修正17图11：政府性基金收支口径修正18图12：国有资本经营收支口径修正19图13：社保保险基金收支口径修正19图14：不同账本口径修复的影响程度21图15：一般公共预算的中央收支占比2

3、2图16：政府性基金预算的中央收支占比22图17：国有资本经营预算的中央收支占比22图18：社会保险基金预算的央地收支占比（2018年）22图19：考虑资金腾转后中央一般公共收支占比23图20：进一步考虑举债后中央一般公共预算收支占比23图21：考虑资金腾转后中央政府性基金收支占比23图22：进一步考虑专项债后中央政府性基金收支占比23图23：考虑资金腾转后中央国有资本经营收支占比24图24：考虑资金腾转后央地收支占比（2018年）24图25：跨账资金腾转机制27图26：跨期资金腾转机制29图2

4、7：跨级资金腾转机制31前言10月9日国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，《方案》提到“稳步推进健全地方税体系改革”，“培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，增强地方应对更大规模减税降费的能力”。11月5日，十九届中央委员会第四次全体会议研究通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《决定》提到“理顺中央和地方权责关系……优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的

5、中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。一时间央地财事关系再度引发市场热议。财税改革命题牵涉较广，本篇文章先来探讨一个看似已经成为定论，但实际尚存探讨余地的命题：央地财事关系是否失衡。若是，则央地财事关系多大程度上失衡；若不是，则该如何科学评判央地财事关系？一、预算四本账及记账规律观察真实的央地财事关系之前，我们将目前已知的细碎腾转细节进行总结，在既有四条预算线基础上归纳得到三条资金腾转机制和五条收支记录规律，权做央地财事观察的技术铺垫。1.1预算四本账《预算法

6、》明确指出，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。中国预算包含四条线，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，也就是通俗意义上的预算四本账。一般公共预算（俗称第一本账）主要记录政府在“保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转”1相关领域支出。某种程度上可将这本账简化理解为政府为保障国家正常运行而开展的收支。账本一的收入主要来自税收，当然一些非税收入也包含其中，但非主要收入来源。税收和非税收入比例在4:1左右。政府性基金预算（俗称第二本账）

7、主要记录“一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算”。账本二中最主要的细分项目就是“国有土地使用权出让金”，占政府性基金总收入的比重在80~90%。某种程度上账本二可约等于国有土地使用权出让金的收支预算。即政府性基金的收入端主要记录国有土地使用权出让所获收入，支出端主要记录为获得国有土地使用权所需支出以及土地“七通一平”等开支。国有资本经营预算（俗称第三本账）主要记录“国有资本收益作出支出安排的收支预算”。这本账的主要收入来源是国有企业的利润及股

8、利、股息，占总体收入的比重在80%左右。支出方面，第三本账着力“解决历史遗留问题及改革成本”和“国有企业资本金注入”，两个分项占总量支出的比重在70%左右。社会保险基金预算（俗称第四本账）主要记录“五险一金”中的“五险”2，即基本医疗、养老、失业、工伤和生育险的收支情况。其中基本养老和医疗险收支在五险中的占比在95%左右，而基本养老险收支在五险中的占比超过60%。基本养老保险收支状况在较大程度上影响社保基金的收支。按照预算法规定，只有第一本账才有资格列赤字。即一般公共支出减去一般公共收入，收支缺