央地关系 国家治理的根本

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1、央地关系国家治理的根本实现国家治理能力和治理体系的现代化是党的十八届三中全会提出的重要课题。寻求一种适合中国国情的处理中央与地方关系的模式是国家治理现代化的重要内容。对于一个国家而言，采取何种中央与地方制度模式对于地方政府的治理具有决定性作用，它将决定着治理权限在中央与地方之间如何分配以及中央与地方之间的互动方式。中央与地方的关系模式在三个方面决定着地方治理的实现。首先，中央与地方的不同制度模式决定着地方政治权威的来源。在不同的中央与地方关系中，地方的权威来源也具有明显的不同。在单一制国家中，地方政府作为中央政府的派出机构负责本地事务的管理，地方

2、政府的权威来源于中央的授权，地方政府的治理活动则在相当程度上受制于中央政府的规定。而在联邦制国家，由于中央与地方之间各自的政治权威相互独立，地方政府拥有独立的权威基础。因此，中央与地方关系决定着地方政府的权威来源，进而影响到其权力的运行和治理的实践。  其次，中央与地方关系决定着双方的博弈规则和互动特征。中央与地方关系的不同制度模式也导致了上述的政治活动中采取不同的行为特征。从制度主义的视角来看，不同的中央与地方关系为二者的互动提供了不同的激励机制和制度约束。在单一制的条件下，中央政府是双方制度规范的制定者，地方作为中央政府的派出机构，在规则的制

3、定上具有有限的制度空间。而在联邦制的条件下，中央政府与地方政府之间的权力有着法律上或约定俗成的划分，双方的制度规则来源于其长期的互动之中。从这个意义上讲，采取何种中央与地方制度安排将对于地方治理产生决定性影响。  最后，中央与地方关系将决定着治理权限在不同层级之间的分配方式，这对于地方政府的治理方式产生了重要的影响。在现代国家，随着治理事务的复杂化，国家所面临的治理任务也越来越艰巨。在大国范围之内，只有对于治理事务进行必要的划分，治理的任务才能够实现。考虑到现代国家通常都采取多层的政府层级，在不同的层级之间如何进行治理事务的划分将是影响地方治理的

4、重要制度条件。这意味着，治理事务在中央与地方之间如何划分的问题同样是我们理解地方治理不可或缺的条件。纵观中国历史，央地关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。自公元前221年秦统一中国之后，在全国范围内推行郡县制，其后汉承秦制，其制未变，“百代都行秦法政”，奠定了2000多年来中国传统社会的央地组织结构的基本格局。在此基础之上，历代统治者不断进行调整和改革，试图找到一种更为合适的央地格局，其中汉初的《推恩令》、元代行省制度的建立，都较为成功地处置了央地关系，也为这些朝代的兴盛奠定了重要基础。然而这样的和谐治世往往并不长久，在大部分中

5、国历史时间里，央地之间总是充满了矛盾与冲突，若奉行守外虚内，地方势力过于强盛，中央控制力削弱，如汉唐藩镇之乱为祸深远。若中央过度集权，强干弱枝，则地方积极性受挫，宋之积贫积弱殷鉴不远。这一格局形成的根本原因在于中国的大一统体制下存在的优势和劣势。一方面，中国作为一个统一的中央集权国家的历史长达2000多年，这在人类历史上是独一无二的治国制度安排，也适应并反映了中国所特有的自然地理环境与历史变迁的选择。中国作为地处东亚季风气候区的农业国家，两千多年的国家史就是一部防范水旱灾害和北方游牧民族入侵的历史。正是提供跨地域性的超大规模的国家公共产品的客观需

6、要，诸如兴修水利、抵御外敌、防灾救灾等，使得中国形成了一套十分独特的、相当成型的、连续一贯的大一统中央集权政治体制，以举国之力应对各类危机和挑战。这也是为什么在中国漫长的文明史中，国家统一始终是最重要的主题。另一方面，中国是一个地域辽阔的多元国家。中国是一个疆域辽阔的大陆型国家，地处中纬度和大陆东岸，各地气候风俗各异，发展极不平衡，在同一个国家内形成了多个经济单元。正如中国古人所说“百里而异习，千里而殊俗”，不同地区在统一的政治体制下，仍然有着不同的治理和发展需求。这些需求由于大一统体制带来的高昂的治理成本和组织成本等劣势，使得央地关系之间存在诸

7、多矛盾甚至冲突对峙的可能性。这也是中国历史上屡屡出现地方割据与国家分裂的根源。不过总的来看，从秦始皇之后的两千多年历史来看，统一的时间超过2/3，分裂的时间不足1/3，中央集权体制以及国家统一构成了中国传统农业社会的两大特征。这集中反映在人口增长这一农业社会标志之上，统一时期人口增长，分裂时期人口减少，增长过程超过了减少过程，尽管国土面积不超过世界总数的7%，但是总人口占世界比重一直在1/4——1/3之间。因此，我们依据中国的历史经验，将中国的传统农业社会时期的央地关系概括为一个框架——“多元一体”与“一体多元”之间的反复变动。从中国的历史发展逻

8、辑来看，是从多元走向一体，在一体的框架下又促进了多元。中国自古不仅是大一统下的多民族国家，而且是大一统下的多地区国家。这是中国特有的自成