大部制改革探究述评

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1、大部制改革探究述评摘要：十七大以来，大部制改革作为行政体制改革的'‘突破口”成为学界研究的热点。学界围绕大部制改革，尤其是对大部制改革的原因、路径、难点与阻力以及国外经验借鉴问题进行了大量的研究。我国大部制研究依然存在对大部制改革的理论基础研究不足，主要以“价值导向”和“功能导向”的'‘谚语式”研究遮蔽了经验性的科学讨论和理论积累等问题。未来我国的大部制研究应以我国历史经验、地方经验以及国际经验比较为基础，实现系统性的理论积累，以引导我国大部制改革进程。关键词：大部制改革；述评；理论基础；经验研究中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168(2012)04-

2、0062-06行政管理体制改革一直是我国政府体制改革的难点。建国以来我国行政管理体制的改革虽有推进，但总体而言并不成功：这些改革没有在根本上打破“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，这为我国行政管理体制改革指明了新的方向，即大部制。在这一背景下，学界主要围绕四个问题对大部制进行了深入细致的研究：为什么需要大部制改革；怎样推进大部制改革；大部制改革的难点和阻力有哪些；国外的大部制改革对我国有什么启示。一、为什么需要大部制我国大部制改革的原因

3、主要包括三个方面：第一，我国面临的经济社会环境的挑战需要实行大部制，大部制改革是“大势所趋”；第二，大部制特殊的内涵和特征是我国应对行政管理体制缺陷的方案；第三，大部制改革对于我国政府改革具有重要的目的和意义。我国经济社会发展的复杂化、行政体制与国际接轨的需要以及我国传统行政体制的不适应共同构成了我国大部制改革的背景。首先，经济社会环境的变化决定了公共行政体制的复杂化，要求我国行政管理体制必须应对更加复杂的经济社会需要；其次，全球化和信息化的浪潮既提出了大部制改革的要求，也提供了经验支持，行政体制的国际接轨要求我国行政管理体制需要参考国际行政体制一一而国际上基本上实行大部制

4、［3］；最后，面临巨大的治理压力，我国传统行政管理体制在应对变革中的经济社会的挑战时捉襟见肘：我国传统行政体制应对能力的缺乏，部门之间的高度专业分工导致集体协调困难，权力分散使统一领导阙如，部门利益压倒整体利益、短期利益压倒长期利益［4］。以上三方面共同构成了我国大部制改革的背景。大部制具有特殊的内涵和特征，这些特征是应对我国行政管理体制缺陷的方案。虽然学者们基于不同的视角界定大部制，但基本同意汪玉凯的定义，即“所谓'大部门体制'，或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、

5、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标"［5］。虽然学者们对大部制的基本概念界定达成一定的共识，但对大部制改革内涵的认识存在一定差异。张成福和杨兴坤集中于大部制改革的内部结构的研究，认为大部制改革的实质在于政府机构内部的职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化以及机构精简［4］。李汉卿则认为大部制改革的本质不仅包括部门调整，而且也是一个政治机会，其实质是政府职能的重新调整，是深化政治体制改革的契机［6］。对大部制改革内涵的两种不同理解一直贯穿于我国大部制改革的讨论中：一方面主要关注大部制改革的组织结构调整，倾向于从行政组织结构的角度研究大部制改革的逻辑；

6、另一方面则坚持政治路径，认为大部制改革是深化我国政治体制改革的契机。两种不同取向的争论在对我国大部制改革的目的和意义的讨论中表现得尤为明显。大部制改革不仅具有特殊的内涵，还有其特殊的目的和意义。石亚军和施政文认为大部制改革的目的和意义主要表现在三个方面：有利于减少职能交叉，完善行政运行机制；有利于落实“问责制”，建设责任政府；有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节［7］。张创新和崔雪峰进一步认为，大部制改革与“小政府治理模式”有内在关联，所以大部制改革不仅有利于政府职能和结构的改革，也有利于“小政府”治理模式的实现［8］。李院林和陈国权总结了这些讨

7、论，认为大部制改革的目的在于实现大责任制、大职能制、大服务制和小政府制四位一体的制度安排［9］,这是对大部制改革目标定位的进一步推进，明确提出了政府职能安排的重新划分是大部制改革的关键，“小政府”是大部制改革的终极目标。在此基础上，李汉卿进一步阐释了大部制改革的“政治进路”，认为我国在“行政吸纳政治”的条件下，“大部制改革过程中如何充分吸纳反映民意，建立起政府与社会、公民的合作治理体制，也应是大部制改革的目标之一，基于民主公民权理论的政府与公民社会的合作治理体制是实现此目标的可能路径选择”［6］。可见，对我国“大部