-惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策

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1、惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策关键词惠农项目；项目制；企业化运作；合作社；基层组织摘要：惠农项目企业化运作具有多方面的社会基础及一定的现实合理性，但是企业在运作项目中运用的各种策略主要致力于自身利益的最大化，致使惠农项目的公共性受到一定损害，产生了诸多问题：在当地形成了垄断市场，不利于农民和其它企业；相对削弱了基层组织的力量，不利于基层治理。惠农项目应该主要由代表公共利益的基层组织运作，与此同时，政府应通过相应措施对这些基层组织加以规范。中图分类号：C915文献标志码：A文章编号：10012435(2014)01009807税费改革后

2、，我国进入了“城市反哺农村，工业反哺农业”的阶段。随之而来的是大量惠农资金投向农业、农村和农民，其中国家财政资金占据主要部分。分税制改革后，财政资金日益走向专业化口］,项目制成为国家财政转移支付的主要方式。惠农项目的大量投入和不断追加，不仅强化了农业基础设施、增加了农民收入、促进了农村发展，而且改善了国家与农民的关系、加强了国家对基层的管理。但是，随着国家对农业产业化的强调和农业企业在农业发展中的地位逐渐提高，岀现了地方政府将惠农项目交由企业运作的现象。企业代表政府运作项目，改变了原有基层组织运作项目中的国家与农民关系，也重新塑造了企业与农民

3、的关系以及企业与国家的关系，使惠农项目产生了诸多问题，这也许是政策设计者所未预料到的结果。项目制是近年来兴起的一个研究领域，产生了许多优秀成果。概而言之，大体可以归结为三类：第一类从国家宏观体制角度来理解，认为项目制是分税制后国家为了解决地方政府财少事多的困难而采取的专项化转移支付［1］,在加大民生工程和公共服务投入的同时确立了新型国家治理体制［2］。第二类研究剖析了项目制的运作，包括国家“发包：地方'打包”和村庄“抓包”的分级运作机制［3］,项目制主管部门的动员机制［4］,以及基层的“项目包装'［5］和哋方化运作”⑹。第三类研究则从不同角度

4、探讨了项目进村对基层治理的影响，如强化了村干部权力［7］、导致了“资源消解自治”［8］、公共品供给出现困境［9］、村庄走向集体负债之路［10］o在这些研究中，项目运作的主体都是作为公共利益代表的各级组织，具体方法或侧重宏观或侧重微观、或总体着手或局部切入。但是当企业代替村庄去运作惠农项目时，既有研究揭示的项目制运作机制及其影响都会发生重大变化。对此，学界还未予以关注。2013年7月，笔者一行7人在H省C乡遵循社会科学的匿名规则，故对地名做此处理。进行了为期20余天的调研，本文的基本素材和主要判断基本来自于这次调查以及期间的讨论在此要特别感谢与

5、笔者一起调查和讨论的韩鹏云、邢成举、杜园园、徐加玉、彭福林和刘恋等人。。以一地实践进行的个案研究，受到时空条件的限制和个案本身的局限性等因素的影响，研究成果很难作为推论总体的依据。由此，本研究的意义可能受到质疑。但是正如詹彼得罗•果博（GiampietroGobo）指出的，人们经常混淆个案本身的代表性和个案特征的代表性[11]o本文重在研究个案的内在机制，而这种机制在类似条件下具有普遍适用性。一、惠农项目企业化运作的经验呈现及其社会基础（一）经验呈现1.何谓惠农项目企业化运作C乡是所在县的一个大乡，共有7000多户，人口3万左右，其中农业人口

6、占大多数。全乡面积300多平方公里，但仅有4万亩耕地，属于典型的山区（平均海拔900多米）,90%以上的耕地都在种茶。茶叶成为当地农民的主要收入来源，也是当地的主要支柱产业。茶叶的种植和加工之间紧密性较之一般的农产品为甚。因此，在当地历来存在大小不等的各类茶厂。目前，该乡有特大型茶厂1家，其分厂和茶园分布在9区县，产值几个亿；大中型茶厂上十家，产值在百万至千万之间；小厂和家庭作坊近200余家，产值在几万到百万之间不等。为了扶持和发展茶叶经济，当地政府出台了各种政策，改造茶园和扶持茶厂便是其中的两项主要措施。在改造茶园方面，政府在品种更新、树冠

7、改造、测土配方、基础设施建设等方面都提供各种优惠政策；在扶持厂家方面，近年来得到扶持的主要是特大型和若干大型茶厂，他们在资金、贷款、茶叶销售、茶园基地建设等方面都受惠颇多。而这两个方面的结合点正是这些受扶持厂家的茶园基地建设。当地政府将大量茶园建设的惠农项目交由这类茶厂运作。以上这种做法就是本文所说惠农项目的企业化运作。如果为其下个定义的话，是指国家投给农民的惠农项目在进村过程中由企业负责申报、争取、落实甚至实施招投标的现象。一般而言，惠农项目在进村过程中需要经历国家部门的“发包：地方政府的“打包”和村庄的“抓包”等程序。在项目进村的最后环节

8、上，一般是村干部向当地政府进行申报，由于项目资源的有限性，村干部需要向上积极争取，是为“跑项目”[3]129邛35。这些项目中的多数已经由主管部门统一招标，由施工单