_三规合一_还是应_三规和谐_对发展规划_城乡规划_土地规划的制度思考

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1、·理论热点“三规合一”?还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考郭耀武胡华颖国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间的协调问题，讨论由来已久。普遍认为三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一”。学术界和实际部门改革三个规划的呼声很高，并在理论、方法和技术层面进行广泛探讨，还在某些地方开展实践的尝试和探索。但进程缓慢，实践效果与理论设想大相径庭。为此，本文从制度层面入手，分析三个规划的运作机制，探讨现阶段“三规合一”改革的不可行性，

2、并构建三个规划紧密协作关系框架，为实现“三规和谐”提出初步设想。“三规”问题的来源1．国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社定义不难看出，城乡规划的实质就是政府在其管治范围会发展规划（以下称“发展规划”），是对地区重大建设内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规手段。划，为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规3．土地利用规划划涉及经济和社会发展的总体目标，被赋予空前的战略由政府的国土部门负责的土地利用规划（以下称地位和高度，使其成为

3、统领各专项规划的依据。“土地规划”），是各级人民政府依法组织对辖区内全部2．城乡规划土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的总体安由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建规划（以下称“城乡规划”），是对城乡空间资源的合理设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调控的最配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会有力手段，因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响全面协调可持续发展。从《城乡规划法》对城乡规划的面最大的空间规划。01/2010广东经济33“三规”的地位

4、与作用情况简表类别国民经济与社会城市总体规划土地利用规划项目发展规划主管部门发展与改革部门城乡规划部门国土资源部门管理规划类别经济综合规划空间综合规划空间专项规划规划特性综合性综合性专项性编制依据—国民经济和社会发展规划上层次土地利用规划项目空间布局、耕地保护范围、用地总量及编制主要内容发展目标和项目规模建设时序安排年度指标编制方式独立独立自上而下、统一审批机关本级人大上级政府国务院、上级政府审批审查重点发展速度和指标体系人口与用地规模耕地平衡和用地指标法律地位—《城乡规划法》《土地管理法》实施力度指导性约束性强制性实

5、施实施计划年度政府工作报告近期建设规划年度用地指标规划年限五年一般二十年十～十五年监督机构本级人大上级政府、本级人大国务院、上级政府监督实施评估年度政府工作报告规划修编执法监察监测手段统计数据报告、检查卫星、遥感由于三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的规划失衡的矛盾根源垂直管理方式，受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标现行体制下的地方政府部门间权益差异，是造成准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的“三规失衡”的制度原因

6、。三个规划的编制、审批和实施现象。“三规共存，各自表述”的局面，使相关联的政主体是各级政府。不同级别的政府负责相应级别的规府部门及下属地方政府不易适从，降低了规划实施效划。在国家层面，由中央政府统一制定的、以国家经济能。针对规划“打架”的问题，“三规合一”的改革呼社会发展规划为总体目标、以全国城镇规划为空间支声很高：要改变现行“条条”的管理方式，由单一的撑、以全国土地利用规划为调控手段的“三大规划”，基部门机构进行各种规划制定和相应立法，从而为规划本形成紧密联系、互为协调的规划管理格局。简言之：编制和实施提供统一的基准

7、平台。为此，学术界从建“发展规划”管目标，“城乡规划”管坐标，“土地规划”立统一国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数管指标。从现象看，国家层面的“三规”失衡问题并不据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面，突出。“三规失衡”的表现主要集中在地方层面：地方政对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和府三个规划的编制、审批和实施，其过程实际上是相应技术标准进行了深入的研究。我国的一些地方也开始部门在操作；由于代表的部门权责并不一致，导致彼此出现把城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土间的协调变得错综复杂，更因

8、协调机制的缺失，常使三地利用规划合并编制的改革实践。从实践效果来看，个规划由协作走向失衡。试行的“三规合一”编制方式，基本都是从技术层面1．首先是部门权益的争夺对规划编制手段进行改良，围绕如何建立统一的数据失衡首先体现在部门权益的争夺。计划经济下，各标准来开展。由于规划成果的审批和实施触及行政管级政府是经济建设的实施主体，具有综合