公共政策分析的基本框架

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1、第二章公共政策分析的基本框架*三类政策分析家：职业型的政策分析家政治型的政策分析家技术型的政策分析家公共政策分析是专门的政策咨询机构和人员运用政策的专业知识，借助于特殊的模型和方法对公共政策过程的主要环节进行审查、研究，并对政策制定、执行机构提出建议的活动。一、公共政策分析的功能1、通过整合性与科技性分析，发现问题的要害和症结所在。2、改善公共部门在决策上的低效及失误状况。3、增强决策的预期性和取向性。政策分析并不是万能的，它不能取代政策制定和执行，也不能解决一切问题。政策分析人员通过自己的活动，对政策问题的认定、政策目标的确定、政策方案

2、的选择、政策资源的配置、政策执行计划的拟定和政策战略的选择，提出好的建议，从而对政策制定、政策实施、政策评估提供多方面的帮助。二、公共政策分析的基本要素1、问题2、目标3、备选方案4、*模型5、评估标准6、实施效果7、环境8、信息三、公共政策分析的基本途径——事实判断与价值分析研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策科学理论。1．政治学的研究途径托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）在《理解公共政策》这一论著中概括了政策科学或公共政策研究的八种模型或途径，即制度

3、模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森（JamesE.Anderson）在《公共决策》一书中则将西方政策科学的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、精英理论、功能过程理论、制度化理论。下面，我们根据戴伊和安德森等人的论述，着重介绍五种途径，即系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。（1）系统途径从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径可以图示如下：环境：社会、经济、文化等因素反馈链输出

4、通过与环境的相互作用输入：需求与支持政治系统：决策者对社会进行价值分配的结构与过程输出：做出价值、财富再分配的政策方案（2）过程途径这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。（３）团体途径这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论（实际上也是多元主义的理论基础）（４）精英途径认为公共政策是那些居统治地位的精英（领袖人物）的偏好和价值观的反映。（５）制度

5、途径这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。认为政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。2．经济学的研究途径采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。（1）福利经济学。福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不

6、能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。（2）公共选择理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。“经济人”假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象

7、是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。公共选择理论模型:经济人假设：自利、追求利益最大化公共利益不会自主实现政治交易制度约束新公共管理公共人德育比较利益人制度+文化（3）新制度主义。政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可

8、能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的