浅谈如何破解农村土地产权制度对城镇化的制约

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1、浅谈如何破解农村土地产权制度对城镇化的制约桓台县住建局于德洋（2014年11月27日）我国城镇化已经进入一个高速发展阶段，而不断减少的耕地面积与城镇化用地需要之间的矛盾越发激烈。农村土地制度通过对土地配置与劳动力配置的重组间接影响土地城镇化和人口城镇化。因此，深化农村土地产权制度改革，切实保障农民在土地上的各项权益，让农民分享城镇化成果，是贯彻落实党的十八大精神，全面建成小康社会的一项紧迫而又重大的战略任务。一、农村土地产权制度存在的主要问题党的十一届三中全会以后，对农村土地规定实行家庭承包经营的制度。1986年6月通过了《土地管理法》，对中国的土地所有制、土地的所有权和使用权、土地的利用

2、和保护、国家建设用地和乡（镇）村建设用地都作了明确规定。-9-以土地集体所有、家庭承包经营，取代生产队对土地的高度集中统一经营，是中国农村体制改革和产权变革的突破口，其目标在于重建农村微观经营主体，以适应社会主义市场经济发展的要求。农村实行家庭联产承包责任制后，土地所有权的实现形式发生了新变化，集体主要是通过收取承包费的方式来体现所有者权益；生产经营方式发生了新变化，农民有了生产经营的自主权，开始成为生产经营的主体；产品分配方式发生了新变化，农民在自己承包土地上的收益归自己所有。这种以土地农户承包为主要特点的经营体制，以《农村土地承包法》的形式确定下来。应当看到，虽然《农村土地承包法》对农

3、村土地承包的原则和程序、承包期限、发包方和承包方所拥有的权益和责任、承包地流转的方式等作了比较细致的规定，但它不仅没有从法律上明确土地承包经营权的法律性质，而且还对农民交易土地的权利做了部分限制，给外部因素侵占农民财产权利留有空间。根据我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意志表示，特别是发包方的主观意志；既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止

4、甚至毁约。此外我国《农村土地承包法》规定耕地承包期限为30年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民的土地权益受到侵害。二、破除城镇化发展的体制障碍的方法（一）土地制度改革既要与城镇化进程相适应，又-9-要注重维护农民利益城镇化必须以民生改善为根本目的，必须以量为先，即城镇化道路要体现中国特色，不仅要关乎发展，更重要的是要关乎民生、关乎民心。因此，在推进居民户籍制度改革过程中，切忌变相把农村土地产权也城镇化了，不能借改革之名侵害农村、农业和农村户改人员的利益，即在推进城镇化进程中，仍然要执行中央的各项惠农政策。在农地征收、整治与流转等过程中，不仅要保

5、障农村户改人员的生活水平稳中有升，最终与城镇居民同步进入小康，而且还要逐年加大对农业和农村社区的投入，实现新农村建设的目标。这就从客观上要求，在户籍制度改革的同时，要同步推进农村土地产权改革。改革的原则是要保护和提升“三农”利益，保障农村户改人员对于土地的权利，实现明晰土地产权，强化土地物权的目的，即让农民充分享有土地用益物权。（二）弱化农用地所有权，强化使用权现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，是几乎不能退出的“共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改

6、变这种局面，使“共同共有产权”-9-的适用范围减少到最低限度。户籍制度改革后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷当事人也能通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，设定必须流转、有条件流转、自愿流转和不流转的条件，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。（三）建立城乡统筹的土地

7、交易平台，杜绝走低成本的城镇化道路改革开放至今，我国基本上走的是“土地依赖路径”的城镇化之路，不仅导致房屋价格持续上涨，用地规模不断扩大，而且依靠行政措施低价征收土地。大量低成本征地拆迁，使得很多农民既无法融入城市生活，又回归不到原来的农村。因此，低成本的城镇化道路是不可持续的。农村闲置的住房和宅基地确实是巨大的资产浪费，必须充分利用，但不能以“加速城镇化进程”为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目