如何破解农村土地制度设计的矛盾？

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1、如何破解农村土地制度设计的矛盾？　　　４月１７日，中国改革发展研究院在XX举办题为“农村土地制度创新与农民组织发展”的改革形势分析会。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文、中国改革发展研究院执行院长迟福林，以及来自农业部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学等部门和机构的２０余位学者出席了会议。　　对农村土地制度改革的反思　　１、“三农”问题之所以再次引起全社会的关注，与农村土地制度和农民组织有直接或者间接的联系。　　陈锡文认为，土地制度和农民组织有非常密切的联系，它们往往互为因果，发生的变革也紧密相联。农村土地制度创新不引入农民组织建设是没有出路的。他指出，《农村土

2、地承包法》出台以后，土地承包关系到底是稳定还是不断变革，要深入调查研究，因为它最终涉及到整个体制问题。　　迟福林认为，现在看，农村由土地引起的经济纠纷、社会纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾，都同土地关系直接地或间接地联系在一起。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的紧迫性，比十五届三中全会提出这个问题的时候更严峻，更是一个全局性的问题。　　农业部产业政策与法规司副司长张红宇认为，土地问题一直是我国“三农”问题的核心。不管在过去、现在、还是在将来，土地的生存或保障、收入、就业等三大功能是始终存在的。目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占６０％；农村劳动力尽管有１亿流动大军，有１．３亿在

3、乡镇企业，但是仍有１．７亿在经营土地，还有３０００万从事畜牧业、渔业生产的也要依靠土地。　　农业部农村改革实验区办公室综合处处长朱守银认为，政府和各利益群体对农村土地可以随便征、随便要、随便使用，证明农村土地产权的外部性很强。都来争夺农民土地利益，本身就是一个问题，只有“无主”财产才可能出现这种状况。　　２、《农村土地承包法》出台了，农村土地问题及其矛盾纠纷却越来越严重，事实已经表明了农村土地制度设计的矛盾。　　迟福林认为，《农村土地承包法》出台了，相关法律规定也出来了，但近年农村土地问题却越来越多。原因就是近几年城乡“二元制度”结构没有彻底打破，使整个社会发展过程中的矛盾越来越突出。同时，

4、农村土地制度安排不合理，已经成为一切矛盾的重要根源。浙江师范大学农村研究中心主任王景新认为，出现这种问题，可能是现代化进程中一定要付出的代价，也可能有基层干部对现行法律和政策理解偏差而执行不力的因素，但最根本的是农村土地制度设计本身有问题。　　国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊认为，集体所有制内涵着一种矛盾和冲突。集体是什么，边界不清楚，农村土地制度改革其实已经很深入，但问题仍然没有解决，表明整个体制还存在问题。国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青谈到，所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。　　中国农业大学人文与发展学院法学教授任大鹏认为，尽管从宪法开始就明确土地分为国家所有和

5、集体所有，但我们始终把集体所有看做是一种类国家所有的方式，所以才有了先征用、再出让等。实行最严格的耕地保护、用途管制制度，在一定意义上成为限制农民的一种措施。　　３、家庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革，它存在着历史的局限性和改革的不彻底性，到了对其进行反思和改革的时候了。　　打破“二元结构”的桎梏、“统筹城乡经济社会发展”，无疑是解决“三农”问题的一剂良药，有关政策开始对“农民收入增长”、“耕地过快减少”、“粮食增产”、“农民权益”、“弱势群体”等经济、政治和社会问题发挥积极的作用就是明证。但应该看到，宏观政策调整的作用是有限的。宏观政策如果没有微观改革的配套将很难长久发挥作用，从

6、而影响“从根本上解决‘三农问题’”。　　陈锡文认为，当前农村土地制度存在两个问题。农村的土地承包权到底是什么权利没有说清楚，《农村土地承包法》只是在总则中“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，在后面的所有条文中都是用“土地承包经营权”这个概念。农村集体经济组织成员是个什么概念没有说清楚。土地是农村集体所有的，法律赋予每一个成员平等的承包集体的土地的权利，这都解释得很完整，但是什么样的人才是集体组织成员不清楚。因为人口不断改变，新生的就是你的成员，嫁出去就不是你的成员，这是土地承包关系不稳定的根源。　　王景新认为，从现实看，土地集体所有、家庭承包经营制度设计有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部

7、，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在；现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，“稳定”与“变更”之间的冲突始终不可避免。其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地