中国农村老年收入保障制度研究

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1、中国农村老年收入保障制度研究①①①中国农村老年收入保障制度研究＊＊＊＊＊＊李珍王海东王平＊＊＊中国人民大学社会保障研究所教授＊＊＊＊＊＊中国人民大学社会保障研究所博士＊＊＊中国人民大学社会保障研究所碩士摘要在中国城镇劳动人口建立退休金制度近六十年后，2009年中国农村开始了“新型农村养老保险”的试点，政府期望在2020年将该制度推广至全体农村人口。本文认为建立政府供给的农村老年收入制度的时间窗口已经打开。本文基于对财务可持续性、个人账户的可接受性、账户资产管理的效率性等方面的分析，认为在“公平”、“城乡统筹”等口号下

2、建立的、与城镇职工基本养老保险结构相同的“新型农村养老保险”制度安排并不是一个最优的选择。本文认为农村老年收入保障制度最优选择是基于基本生活保障、财政可持续负担的农村居民普惠式养老金制度，即将现行的新型农村养老保险中的“社会统筹”部分建成农村普惠式养老金。众所周知，中国社会养老保险领域长期以来呈城乡二元结构，城镇有较高水平的社会保障，而农村养老一直以家庭为主。新中国成立后，“人民公社”下的“五保”制度，保障着农村孤寡老人的基本生活。1992年农村社会养老保险制度（以下简称“旧农保”）启动，为农民建立累积制的个人账户，

3、但因费率太低且资金无法保值增值，制度于1998年发展到历史顶峰后逐步陷入停滞和衰退。农村以家庭为主的养老模式受到质疑，2002年以来，围绕农村社会养老保险制度的探索在各地展开。2009年9月，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国务院32号文，以下简称“新农保”），首先在10%的县（市）试点，期望在2020年之前基本实现全覆盖。文献研究表明，以32号文件为界，之前的研究对于建立农村老年收入保障必要性是有高度共识的，但在制度模式上则有不同意见，有主张建立养老保险制度①本文受211工程“公共管

4、理和公共政策项目”和国家社会科学基金项目资助（批准号：08BJY158）。1092010年兩岸社會福利學術研討會的，有主张建立普惠式养老金制度的，32号文出台证明普惠式养老金的主张没有被采纳；32号出台后，研究主要集中在新农保实施过程出现的问题及城乡养老保险制度的衔接等。本文在分析新农保制度之理论上和实践上已经或可能遇到的问题的基础上，认为社会统筹和个人账户相结合的保险制度弊大于利，而农村普惠式养老金制度则是更可取的制度。壹、中國新型農村保險制度及其定性分析ㄧ、新农保产生的背景中国的现实是，近二十多年来，城乡收入差距

5、不断扩大，社会保障制度在农村的缺失加重了问题的严重性，农民收入的低下且增长缓慢、农村和农民不能同步分享中国经济高速发展的成果，这些问题日益阻碍经济和社会的长期繁荣。本世纪初，政府着力统筹城乡发展、大力发展农村社会事业、加快推进公共服务均等化，是新形势下推动科学发展、促进社会和谐的重要战略举措。以保障和改善民生为重点的农村社会事业发展，即是其中重要一环。二、新农保的主要内容新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。基于这一原则，新农保是一个低水平筹资和待遇的制度，筹资来源多样化，发挥政府主导作用的同时也

6、强调个人的缴费义务。新农保是一个自愿参加的制度。新农保在结构上是社会统筹和个人账户相结合的制度。基础养老金由财政全额出资（中央对中西部地区全额补助，东部地区补助50％），待遇最低标准为每月55元（子女必须应保尽保）；个人账户部分由个人缴费和政府补贴组成，政府补贴不低于每人每年30元。新制度实施时达60岁以上的老年人的收入为基础养老金（社会统筹），对于此时年龄在60岁以下的需要为个人账户缴费15年，在达到60时方可领取基础养老金和个人账户养老金，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基

7、本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。为了体现制度的“弹性”，制度规定个人的缴费可以从年缴费100元到500元不同的档次进行选择；为了激励个人多缴费，政策规定地方政府可多贴补予以鼓励；为了防止逆向选择，政策规定，在新政出台的时点上，家中有60岁以上老人的，且家中有适格子女的，“应该参加保险”，即家中有16-59岁的经济活动人口的情况110中国农村老年收入保障制度研究下，家中父母的基础养老金的发放以子女参加保险为前提，将子女的参保“捆绑”在第一代收入的放发上。三、新农保的基本评价与定性分析首先，值得肯定的是新农保是对

8、社会需求的积极回应。中国城镇居民的退休保障制度已有近六十年的历史，且中国经历了几十年的经济速增长，中国人均GDP已由20世纪90年代的300多美元上升到目前的3000美元，中国农民尤其是老年农民却没有一个机制来分享中国经济和社会发展的成果，无论对农民个体还是对社会经济发展都是不合理的。32号文的目标是建立一个覆盖全体农村居民的收入保障机制，这是