中国法官任用机制

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1、中国法官任用机制　　关键词:法官任用机制;干部理念;司法理念　　内容提要:近30年来中国法官任用机制日益呈现出从干部理念向司法理念演变的趋势，当然迄今为止司法理念也未完全取代干部理念。当下，两种理念在演进、发展中微妙互动着，呈现出既各行其道又竞争互动的格局，使中国形成了一种任用标准国际化与任用程序本土化的独特的、二律背反的法官任用模式。对此，也许一种现代式的专业化与政治化兼顾且协调化的中国式理念与机制值得追寻，当然，其具体内容当有待通过实践来探索。　　挑选与任命法官无疑是现代国家司法政治中最引人关注

2、的事件之一，过程时常精彩激烈乃至戏剧化。对正在持续司法改革的中国来说，法官任用机制无疑尤为值得关注。对此，本文拟从任用理念角度展开分析。笔者认为，透过现象看本质，可以发现中国法官任用机制实际上为两大因素—党政干部选拔理念和司法职业遴选理念所型塑着。中国法官任用制度的构建与运作一直处于两种理念的双重作用与综合影响下。对此，笔者拟通过以下分析阐述。　　一、任用理念的源起　　(一)党政干部选拨理念的源起　　“党政干部选拔理念”(以下简称“干部理念”)，是指根据“党管干部”的原则，在党组织(以下简称“组织”

3、18)的统一领导下，采用统一的标准和程序选任各类干部，并根据党的需要统一分配至各岗位的人事任用观念。[1]在我国，“党管干部”的原则是逐渐形成的。中共成立初期，侧重于领导制度的建设，干部管理体制的建设只是初步的。后来，为适应对敌斗争需要，中共中央决定统一管理干部，[2]“党管干部”的原则开始形成与制度化。在战争年代，党统一管理干部的体制避免了干部使用的分散状态和本位主义，使党能够统一调配力量，“加强有决定意义的战线和部门”{1}。在当时的历史条件下，没有必要也没有可能依工作性质按不同分类任用。而司法

4、工作更是与对敌专政工作融为一体，成为革命斗争的重要部分。即或今天，司法机关专政工具的角色也并未改变，其政治职能尽管在范围与作用形式方面有所变化，但与其他国家机关相比，特性并不突出{2}。故按照统一的标准来选拔干部，顺理成章地成为当时乃至其后党管干部的旨归。　　1949年后，共产党全面掌握国家政权，党员广泛任职于各级国家机构，“党管干部”原则自然推及“政的干部”，“干部理念”亦当然成为国家机关人事工作的基本政策。1953年11月，中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》，把干部划分为：军队、文教、

5、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类{3}除军队干部外，其余各类干部都采用了统一的选任方式。在执政党看来，各类干部作为政策的执行者，只是分工不同。官方话语中，国家机构里只有“干部”，“党政干部”成了国家公职人员标准而统一的称谓。　　在1949-1979年间，法官都采用行政干部的选任方式进行任用，官方未作区别。由于在基本理念上把法院视为与军、警一样的专政“刀把子”，司法机关用人选人上重视“红”而轻视“专”，大批具有良好法律功底的“旧法人员”被清洗，一大批政治素质

6、过硬的干部取而代之{4}。相应，法院不成其为纯粹专业机构，而作为执行党的路线、方针、政策的办事机构，法官角色等同于其他党政干部。法院里没了“法官”，只有“审判员”—从事审判工作的“干部”。即使最近若干年，《法官法》的颁布突出了法官区别于其他政府官员的特性，但“党政干部”身份并没有发生彻底改变。18　　需要指出，干部理念在任用法官中占据绝对主导地位，与时代背景息息相关。在本质上，如同郑永年所言，建国初到改革开放后的一段时间，革命治理方法和行政治理方法是主要的国家治理方法，以统一而不加区分的革命或行政方

7、式治理国家包括处理纠纷是中国的常态。相应，国家治理的模式尤其政治与司法的关系模式便呈现一种一体化的模式并决定着关于法官任用的基本理念{5}。在司法、政治一体化时代，“我们人民法院是通过自己的审判工作来执行国家的政治任务的”。[3]“离开政治来谈法律是不对的……我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。”[4]司法虽有一定的解决纠纷、保障权利功能，但更重要的是在此基础上实现对敌专政、执行政策、发展生产、教育民众等政治功能。在政治运动中，审判机关的主要性质是专政工具

8、，主要作用是在党的领导下配合政治运动，实现政治动员与宣传教育，司法人员的政治素质因此受到突出的注意{6}。在政治与司法功能高度一致化的背景下，司法与政治干部的标准与任用机制当然高度一致，对法院的要求也就变成“把机关革命化和干部革命化进行到底”。[5]　　同时，纠纷的形态也决定了解纷的知识构造。在新中国建立后的较长时间，法院中心工作更多的是处理与政治有较密切联系的刑事案件，时至1964年，《最高人民法院工作》报告中首先强调：“在党的领导下，依靠群众，向反动势力实行专政，