论城市土地储备制度的法理基础

《论城市土地储备制度的法理基础》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

1、万方数据河南省政法管理干部学院学报2011年第5一期(总第128期)论城市土地储备制度的法理基础蔡养军(扬州大学法学院，江苏扬州225009)摘要：城市土地储备制度是国有土地使用权改革的重要成果。它有助于落实城市规划，推动城市土地的集约节约利用，保障国有土地收益。该制度的正当性基础在于公共利益理论。经营城市说体现了“土地涨价归公”的要求，最终目标仍在于公共利益的维护。在制度设计和操作细节方面，国外土地储备的经验仍可给我们许多借鉴。土地储备制度虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题有待解决。关键词：城市土地储备；制度定位；法理基础中图分类号：I)923．2文献标识码：A文章编号：1008—69

2、51(2011)(05—06】-0067—06一、城市土地储备制度在我国土地制度中的定位(一)城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的要求1979年的《中外合资经营企业法》开启了国有土地有偿使用制度的先河。依该法规定，中外合资经营企业的中方合营者以场地使用权为出资的，应向当地政府缴纳场地使用费；中方合营者不以场地使用权作为出资的，由合资企业向当地政府支付使用费。1982年，深圳开始征收城市土地使用费，抚顺、广州于1984年试行征收土地使用费。1987年深圳市率先试行土地使用权出让，上海、厦门、天津等城市先后跟进。1988年宪法修正案修改，明确“土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法

3、》于同年作了相应修改。以1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》为标志，国有土地有偿使用制度正式确立。1994年颁布实施的《城市房地产管理法》将城市国有土地有偿使用上升到法律的层次。计划经济时代，城市国有土地全部通过行政划拨取得。在迈向市场经济的过程中，部分国有企业处境艰难，其占用的国有土地因企业无力补偿地价而难以流动。部分单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，形成隐性土地市场，导致国有土地收益流失。城市建设需要用地时，政府掌握的土地有限，只能依靠增加征收城郊耕地的办法来解决¨J。绝大多数新增建设用地采取协议出让和“毛地”出让方式，复杂的拆迁工作由开发商主导解决，这既

4、容易诱发土地出让过程中的腐败现象，又容易激化社会矛盾，影响城市建设的进行。推动城市困难企业占有的划拨土地更加有效的利用，推动建设土地使用权以拍卖、招标等信息更透明的方式来出让，维护国有土地收益，加快城市发展的速度，促进土地市场健康发展，需要一种新的机制。在这样的背景下，城市土地储备制度应运而生。1996年11月15日，上海成立全国首家土地储备机构——土地发展中心。其主要任务是盘活城市存量土地，优化土地资源配置，提高政府宏观调控土地市场的能力。1997年8月，杭州市成立了土地储备中心，最初的业务以收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地和收回违法用地、闲置抛荒土地及无主地为主。后来逐步扩大

5、到市区需盘活的·收稿日期：2011一05一18基金项目：本文系江苏省教育厅资助项目“土地储备制度的法律政策与运行机制研究”的阶段性研究成果(项目编号：08SJD8200024)。作者简介：蔡养军(1972一)，男，山西临猗人，扬州大学法学院副教授，法学博士。67万方数据所有土地和新增建设用地中用于商品房开发的土地。对进入储备库的土地完成拆迁与前期开发后，实施“净地”出让。1998年6月，国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州和青岛的土地储备经验，全国大小城市的土地储备机构纷纷成立。(二)城市土地储备制度的定位1．土地储备与城乡规划。城乡规划是实施规划区内建设的基本依据，也是城市土地储备

6、的基本依据。城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。《城乡规划法》第三十八条和第三十九条构成国有土地使用权出让和在国有土地上从事建设项目的强制性规划约束。首先，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无

7、效。其次，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。再次，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。最后，对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批