城市土地储备制度的反思——兼评《构建城市土地储备制度的再思考

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1、城市土地储备制度的反思——兼评《构建城市土地储备制度的再思考黄一航城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来随着国务院2001年4月在《有关加强国有土地资产治理的通知》中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模拟和推行。由于政府的公共政策在某种程度上可以决定社会的兴衰①，一时间，“土地储备”成为房地产业界乃至全社会最为热门的话题。***几乎是一边倒的为这一政策的出台唱起赞歌，就连时常可以看到惊世骇俗观点的互联X这种地方也鲜见例外！在如雷贯耳的欢呼声中，不乏学者专家们自信严谨的论证和提议——土地储备制度是中国土地资源保护

2、和房地产行业良性发展的最……优制度，应该努力加以完善！在笔者看到到的论证文章中，四川大学副校长杨继瑞先生的大作《构建城市土地储备制度的再思考》（以下简称《再思考》）一文的观点可以说具有很强的代表性——全面、深进、具体，尤其是大作将土地储备制度赋予“战略意义”并回纳出“10个有利于”，使人读后有醍醐灌顶，矛塞洞开之感！以杨先生之尊，笔者本不敢造次；但由于对此制度注目很久，兼在实践中时有接触，故产生一些浅见，在此叙成，权借杨先生的大作顺水行船，以壮声势罢了！《再思考》用10个有利于论证了土地储备制度的“战略意义”。笔者看来，这“10个有

3、利于”，又可以总结概括为四点：第一．有利于保护耕地；第二．（城市）政府取得巨额土地收益；第三．政府对房地产市场的调控得以加强；第四．国有土地资产的发展权得到保障。一．有利于保护耕地？有关第一点，《再思考》以为“…城市四周可供征用的农地已经十分有限…必须充分公道利用城市存量土地…实现由‘增量调节为主’向‘存量调节为主’转变…”。笔者以为，以上论述和耕地保护及建立土地储备制度的必要性之间看不出有什么关系。首先，“…城市四周可供征用的农地已经十分有限…”，想来杨先生尽不会无知到真的以为城市四周已经没有土地可供利用了。因此，“十分有限”，显

4、然是由于日益强硬的耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必须“利用城市存量土地”。既然如此，一方面，我们有理由以为现行的耕地保护政策是成功的，又何必硬要赋予土地储备制度以保护耕地的“战略意义”呢？（至于该制度对耕地保护而言是否锦上添花，恐尚难以确定）另一方面，土地储备的意义也就只剩下“盘活存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费”的主调了。其次，对于“盘活存量土地资产”，从我国土地制度及其运作的结果来看，城市存量土地的形成有两个：划拨给用地单位无偿使用的土地和出让给用地单位有偿使用的土地。1990年国务院55号令出台以前，包括工商企

5、业的经营性用地也是无偿划拨的；而在此之后，基本上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才可以划拨，其他均须通过有偿、有期限的出让获得。明显的事实是，出让土地的使用年限最短也是40年。因此，90年后依法出让的城市土地，到储备制度产生时，应该说都是期限未到而“名花有主”的，显然不能成为“需要盘活的存量土地”。因此，目前所称的城市存量土地，只包括①划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的的土地；②受让单位违法闲置（超过2年未投资开发）的土地。（从动态的、发展的角度看，未来应该还有出让期限界至的土地及用地单位失往划拨条件或不再使用

6、的划拨土地两种）。在上述存量土地中，第①种属于历史遗留新题目，一方面由于缺乏解决新题目的明确的法律依据，另一方面由于关系复杂，利益主体众多，解决本钱会相当高；至于第②种，现行法律法规对其将来的结局已经有明确的规定——依法收回。如此看来，土地储备制度仅是为解决历史遗留新题目而出现的办法。当然从长远看来，或许它还会为出让期限界至的土地及用地单位失往划拨条件或不再使用的划拨土地提供回到市场的途径。分析至此，又怎能将土地储备制度的意义进步到耕地保护的高度呢？最后，《再思考》以为“城市土地闲置十分严重”，并称这是由于“城市土地供给和治理机制存

7、在缺陷”。这似乎可以理解为，假如充分利用了城市闲置土地，就可以不征用农业用地，客观上具有耕地保护的功能。姑且存之。城市供地机制究竟存在何种缺陷，杨先生未予明言。依笔者愚见，这个“缺陷”就目前的建设用地土地制度而言，表现在两个层面：一是出让的土地被违法闲置（超过2年）而政府部分未依法予以收回；二是对依法收回的土地（包括划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的土地）缺乏具体处理办法。由此可知，该制度的完善似乎需要考虑解决两个层面的新题目：一是制订收回土地的具体可操纵性办法，二是该办法中应体现出对执行者的激励。那么土地储备制度解决这两方

8、面的新题目了吗？——从目前的情况来看，“收回土地的具体办法”仍然在完善当中——储备制度只是解决了收回的土地怎么处理的新题目，而具体如何收回则少见规定！希奇的是，缺乏具体规定并没有妨碍其在实践中被有效的执行。原因何在？“增加财政收进，筹