公共政策学讲义第一讲：公共政策的理论分析

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1、第一讲：公共政策的理论分析一、公共政策的涵义从最广泛的意义上说，凡由国家公权力主体制定，同时对一定的社会行为主体产生一定的影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等等，都可以被视为主体的某种公共政策。（1）威尔逊在一百多年前提出，“公共政策是由政治家制定并由行政人员执行的法律和法规。”（2）公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为：公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。（3）政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会

2、的价值进行权威性的分配。（4）政策科学研究者托马斯·戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为。（5）决策理论研究者詹姆斯·安德森认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（6）罗伯特·艾斯顿（Robert.Eyestone）在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。（7）理查德·罗斯（Richard.Rose）在《英国的政策制定》（1969年版）一书中提出，不该把公

3、共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。（8）斯图亚特·内格尔认为，“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。”（9）台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”（10）

4、张金马主编的《政策科学导论》将公共政策定义为：党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南；其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。（11）陈振明编著的《政策科学——公共政策分析导论》对公共政策定义是：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。（12）陈庆云著《公共政策分析》指出，公共政策是政府依据特定时

5、期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。（13）宁骚主编《公共政策学》指出，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。如果需要用一句话加以概括，那么，我们认为：“公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。”其逻辑思维至少包含了5个要点：（1）公权力主体的行为；（2）对适用主体具有约束力（3）欲达到的目标或目的；（4）一定的政策声明或宣示；（5）公权力主体的政策执行行动。我们

6、可以从以下几个方面来具体理解公共政策：第一，公共政策主体第二，公共政策的目标取向。第三，公共政策过程。第四，公共政策体系。第五，公共政策功能。第六，公共政策是一种行为准则或行为规范。政策与法的异同:（1）政策与法之同第一，在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。换言之，政策和法都是由国家制定、认可并保证其执行的。同样的，政策与法都是国家意志的表现，其权威性都源于国家合法地拥有强制力。第二，法和政策都是调整人的行为，亦即调整社会关系的准则、标准。其作用

7、都在于它们是国家进行政治统治和社会管理的工具。第三，在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。狭义的法，即立法决策的制定都要由方案的提出、审议、通过、公布等必经的环节；这种程序大体上也适用于行政法规（行政决策）和地方性法规（地方政策）的制定过程。（2）政策与法之异第一，政策注重于“要做什么，怎样做”；法则注重于“不能做什么，做了给予什么惩罚”。第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预。恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施。第三，法规定

8、了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体，而就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的。第四，对于法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则。政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。第五，虽然政策和法都具有强制性，但政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力。而法由国家强制力保证实施，而往往直接动用国家强制力来执法。第六，政策和法都要求具有稳定性和连续性，但二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。第七，法和政策对社会