论中国公共危机决策机制的建构

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1、死亡136755人，一次死亡30人以上的特别重大事故14起，死亡860人；一次死亡10—29人特大事故115起，死亡1670人。其中，煤矿发生了2起一次死1’：百人以上事故，民航飞行发生了1起死亡50人以上事故。可见，各类公共危机事件频发，使人们别无选择地面临其强烈的冲击，R益成为困扰社会的棘手问题。虽然危机事件可能源始于它幽、它地或他人，其他个体和组织并不会马上卷入其中或者深受其害，但是在一个开放的、动态的、同应的社会系统中，局部事件危机的影响力容易扩张和放大，来自感知的强刺激使得公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须采取行动予以化解，其应剥危机的行政能力倍受考验。这就迫切

2、需要政府从事对策研究，努力探索如何在健全制度安排的层面预防公共危机，如何在建立反应机制的层面驾驭公共危机。(二)相关概念的界定l、危机概念的内涵。“危机”一词来源于希腊语，意为“有利和不利后果之间的转折点”。2从字源上考察，“危机”(crisiS)是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之问的那种状态。根据《现代汉语词典》的解释，危机有两个意思：一是指危险的根由，例如危机四伏；二是指严重困难的关头，如经济危机、人爿。危机。从字面上看，“危”是危险、危难，“机”是机遇、机会，危机时刻固然是一个比较危险的时期，但往往也暗藏着转机，危机既是“危险”又是“机遇”，是个人或组织命运“转机与恶化

3、的分水岭”，3危机的发生必定是对个人或组织的存在与发展产生了不可忽视的影响，如果处理不当，则危在旦夕，然而处理得法，又会成为未来良性发展的坚实基础。正因如此，才有了危机研究与危机管理的必要，而准确把握危机的科学涌义乃是研究与管理之基础。下面就对危机概念界定的主流观点作一回顾、梳理：研究危机的先驱c．F．赫尔曼对危机下了⋯个经典的定义。赫尔曼认为：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时

4、、日J非常有限，且形势常常向着令决策集团惊奇的方向发展。1罗森塔尔和皮恩伯格(RosenthalandPijnenburg，1991)勾勒出更广泛的危机概念：“危机足

5、指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境。”哭喊是威胁情境下紧急压力的一种反应，它也反映了危机本质一卜的／fi确定性和其影响。5巴顿(Barton，1993)认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的人枣件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。6综上所述．危机通常涵盖以下特性：‘1)威胁性：危机一定是对过n上的稳定状态构成丁定的威胁，这干lll戚胁既可能是重大的利益，也可能是社会的基本结构，还有可能是某些核心的价值观，危机不是对组织局部的破坏，而是存在或潜藏着对整个组织肌体的根本上的毁坏。(2)不确定性：不仅危机的开端无法用常规性的J；

6、!j!则进行判断，而且其后的发展和可能涉及的影响也是没有经验性规则进行指导的，难以准确把握。如果仅仅按照以往的经验和统计规律去判断危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行危机事件的管理。(3)紧迫性：在危机过程中，决策者、危机管理者反应的时问非常有限，必须马上做出决策，危机的决策反应越是迅速、准确，那么损失往往越小，对时间的把握程度很大程度上决定了危机事件管理的有效性。(4)不充分性：主要表现为人员、资源和信息的不足。危机情势下，人们出于恐慌和心理压力往往束手无策，而训练有素的专业人员毕竟是少数的，在危机大面积蔓延时，就会感到人手不够。危机中对资源的需求量比较大，而应对危机的备用物

7、质或许遭到破坏，或许离危机现场比较远，多数情况下难以及时提供充足的救灾资源。此外，危机状态下，原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通，而谣言更容易大肆传播，使得真实、可靠的信息很难快速传递到决策中心，制定决策所依赖的信息不充分。(5)两重性：任何事物的发展都是一分为二的，不可能只给人们带来土1i处而没有好处。危机也是如此，危难不是危机的全部，危机之中还有机遇。面对突如其来的危机，我们既要果断应对难以预料的“危”害，又要敏锐发现非常状态下蕴藏的“机”遇，理性认识危机事件中“危⋯‘机”并存、相互依赖和转化的辨证关系。如果危机管理者积极应对，尽快结束危机，减少危机的伤害，～定程度上

8、会使组织获得新的发展。“危机给组织带来的机会有：组织革新的机会、组织内部的团结、组织内部自我反省的机会、展示组织形象的机会等。”7通过对危机特性的分析，笔者认为危机应该是一种决策情势，为了表述的方便和严谨，这罩借用清华大学公共管理学院的薛澜教授在其《危机管理一转型期中国面临的挑战》⋯书中关于危机概念界定的观点：“危机是一种决策情势，在此情境巾，作为决策者的组织(核心单元为政府)所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定Iji『景