ppp模式建设项目审计监督的特点和机制与路径研究

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1、ppp模式建设项目审计监督的特点和机制与路径研究政府和社会资木合作模式正成为推动我国经济社会发展的重要力量，在分析对PPP模式建设项目审计监督必要性的基础上，结合实践案例归纳了目前PPP模式建设项目的主要实施方式和合同特点，深入剖析了PPP模式建设项FI应区别于传统建设项目的审计重心调整、审计内容深化、审计方式变化等三个方面的监督特点。结合其审计监督的特点，论述了适用于该模式的基于全生命周期视角侧重价值审计监督、基于风险合理分担视角强化合同审计监督和基于国家治理视角垂视事前审计监督的国家审计监督机制。为提高国家审计监督的能力和

2、水平、规范PPP模式建设项FI运作和可持续发展，最后从项FI实施过程、项FI管理要素、参与主体关系等三个维度阐述了PPP模式建设项目的国家审计监督路径。随着我国经济下行压力增大、防范和化解地方政府债务风险以及增强公共建设项目服务供给能力和提高效率的客观要求，推广PPP成为促进我国经济社会发展的战略行为。PPP模式建设项目周期长、复杂多样、资金量大，其建设实施需要科学和灵活的项口管理模式，对PPP模式建设项冃进行审计监督FI前没有法定授权，是否进行审计监督在不同地区做法不同。但PPP项目的产生源于“公共项目”供给的基本属性，公共

3、产品（服务）必须由政府提供（叶晓甦和徐春梅,2013）,PPP模式建设项目所提供的产品（服务）是公共利益的载体，其虽因融资方式不同带来了实施和管理方式的变化，政府是最终公共服务提供者的角色没有变，是最终出资人的实质并未改变；PPP模式建设项FI基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式组织项目实施和移交的全过程，结合国家审计监督的职责定位，应将PPP模式建设项目纳入政府投资项目审计的范围，审计机关有权也有责任对其加强审计监督。审计机关是对政府投资建设项目实施具有重要影响的相关方，国家审计监督对PPP模式建设项目的规范运作具有不

4、可替代的重要影响，若审计监督等有效监督机制缺位造成投资成本增加和综合效益下降，社会公众利益将受到侵害。目前我国应用PPP模式建设项目的相关制度环境以及管理体系还不成熟不完善，对其审计监督与相应管理不协调降低了双方合作的效率，对该模式的推广应用形成了一定的阻碍。随着PPP模式在建设领域中的不断应用，近些年来有不少学者对PPP模式进行了系统的研究。关于PPP模式建设项FI的研究按照不同角度大致可以分为以下三类：一是从风险管理的角度研究，分析影响项目风险分配的因素，发现PPP模式建设项目的参与方在建设过程中的职责、权力和风险分配与传

5、统建设模式相比具有明显差异（姜早龙、王东雁和刘晓君，2012）。提出更为合理的风险分配原则，并设计相应的风险分配框架，指出在PPP项FI屮，如果风险转移程度在一定的范围内，政府转移给投资人的风险增加，项目总成本将呈下降，项目的效率将上升（刘新平和王守清，2006）；二是从参与主体之间的关系研究，无论是从政商关系还是民商关系的角度，均强调公共部门与私人部门之间的合作关系，优化资源配置，最终为社会提供高效的公共产品或服务。从项冃利益相关者的视角设计能够有效地约束和防范机会主义行为的机制，提高政府投资审计的监督效率（吴仲兵、姚兵和刘

6、伊生，2012）；从目前的研究成果来看，对PPP模式建设项目单独从国家审计监督的角度进行研究的文献并不多，而PPP模式建设项目国家审计监督的内容和程序相对复杂、参与主体之间的关系复杂，传统审计模式不再适用，也缺乏可借鉴的成熟范例，考虑项目所有利益相关者合理利益诉求的基础上从政府视角研究将是一个趋势。在我国特定的政治经济环境下，研究我国PPP模式建设项目国家审计监督的特点、机制与路径对提高PPP模式建设项目审计质量、服务审计实践发展、规范项目运作和促进健康可持续发展具有较强的理论和实践意义。二、PPP模式建设项FI的特点其对国家

7、审计监督的要求按照发起人对项目实施控制权的深度和内容不同，对重庆涪陵至丰都高速公路、北京地铁4号线、深圳地铁5号线等国内20余个典型成功案例的分析归纳,PPP模式建设项目主要采用的实施方式及特点如表1所示。PPP模式下，建设项目发起人由政府投资项目的直接建设者向合作者和监管者角色转变，上述三种实施方式中政府对项冃的直接控制权存在较大差别。通过构建数学模型分析中国背景下PPP合作中的控制权配置与合作效率之间的关系,指岀政府将控制权限定在某一范围内才能够保证合作的有效率，对投资人的行为进行充分控制是不经济的、也是无效率的（张吉吉、

8、贾明和万迪昉，2009）,双方的信任合作关系是PPP项目提高效率的基石。发起人主导方式虽然有利于发起人对项目的有效控制，但不利于建设管理效率和投资效益的提高，与采用PPP模式建设项目以提高建设管理效益的初衷不相符合。采用承办人主导和双方主导两种实施方式有利于推进设计施工的一体