PPP模式建设项目审计监督的特点.doc

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1、PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究¥孙凌志贾宏俊任一鑫【摘要】政府和社会资本合作模式（Pub1ic—Private—Partnership,简称PPP模式）正成为推动我国经济社会发展的重要力量，在分析对PPP模式建设项目审计监督必要性的基础上，结合实践案例归纳了目前PPP模式建设项目的主要实施方式和合同特点，深入剖析了PPP模式建设项目应区别于传统建设项目的审计重心调整、审计内容深化、审计方式变化等三个方面的监督特点。结合其审计监督的特点，论述了适用于该模式的基于全生命周期视角侧重价值审计监督、基于风险合理分担

2、视角强化合同审计监督和基于国家治理视角重视事前审计监督的国家审计监督机制。为提高国家审计监督的能力和水平、规范PPP模式建设项目运作和可持续发展，最后从项目实施过程、项目管理要素、参与主体关系等三个维度阐述了PPP模式建设项目的国家审计监督路径。【关键词】PPP模式建设项目审计监督随着我国经济下行压力增大、防范和化解地方政府债务风险以及增强公共建设项目服务供给能力和提高效率的客观要求，推广PPP成为促进我国经济社会发展的战略行为。PPP模式建设项目周期长、复杂多样、资金量大，其建设实施需要科学和灵活的项目管理模式，对ppP模

3、式建设项目进行审计监督目前没有法定授权，是否进行审计监督在不同地区做法不同。但PPP项目的产生源于“公共项目”供给的基本属性，公共产品（服务）必须由政府提供（叶晓甦和徐春梅，2013）,PPP模式建设项目所提供的产品（服务）是公共利益的载体，其虽因融资方式不同带来了实施和管理方式的变化，政府是最终公共服务提供者的角色没有变，是最终出资人的实质并未改变；PPP模式建设项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式组织项目实施和移交的全过程，结合国家审计监督的职责定位，应将PPP模式建设项目纳入政府投资项目审计的范围，审计机关有

4、权也有责任对其加强审计监督。审计机关是对政府投资建设项目实施具有重要影响的相关方，国家审计监督对ppP模式建设项目的规范运作具有不可替代的重要影响，若审计监督等有效监督机制缺位造成投资成本增加和综合效益下降，社会公众利益将受到侵害。目前我国应用ppP模式建设项目的相关制度环境以及管理体系还不成熟不完善，对其审计监督与相应管理不协调降低了双方合作的效率，对该模式的推广应用形成了一定的阻碍。一、文献综述随着ppP模式在建设领域中的不断应用，近些年来有不少学者对ppP模式进行了系统的研究。关于ppP模式建设项目的研究按照不同角度大

5、致可以分为以下三类：一是从风险管理的角度研究，分析影响项目风险分配的因素，发现ppP模式建设项目的参与方在建设过程中的职责、权力和风险分配与传统建设模式相比具有明显差异（姜早龙、王东雁和刘晓君2012）。提出更为合理的风险分配原则，并设计相应的风险分配框架，指出在PPP项目中，如果风险转移程度在一定的范围内，政府转移给投资人的风险增加，项目总成本将呈下降，项目的效率将上升（刘新平和王守清，2006）；二是从参与主体之间的关系研究，无论是从政商关系还是民商关系的角度，均强调公共部门与私人部门之间的合作关系，优化资源配置，最终为

6、社会提供高效的公共产品或服务。从项目利益相关者的视角设计能够有效地约束和防范机会主义行为的机制，提高政府投资审计的监督效率（吴仲兵、姚兵和刘伊生，2012）；三是从国家审计的角度研究，重点关注PPP应用中绩效责任、招投标程序、合同管理以及运行实施等方面可能存在的问题，提出有效管理和实施PPP的关键点（严晓健，2014）o研究国外典型PPP项目审计做法，借鉴印度基建项目PPP国家审计指南，主要审计内容涵盖审计介入方式、监控要点、工作流程、绩效评估和重大风险控制等方面（鲁心逸，2015）oPPP模式建设项目的应用受到政治经济环境

7、的影响，需要完善风险分配机制，科学合理的信息披露是双方利益风险合理分担的基础，有效的审计监督路径是确保信息完整合理可信的基础。国家审计应服务于实现国家治理，政府投资项目基于治理理论的审计模式能够有针对性地解决项目决策失败的问题（李冬，2011）o从目前的研究成果来看，对PPP模式建设项目单独从国家审计监督的角度进行研究的文献并不多，而PPP模式建设项目国家审计监督的内容和程序相对复杂、参与主体之间的关系复杂，传统审计模式不再适用，也缺乏可借鉴的成熟范例，考虑项目所有利益相关者合理利益诉求的基础上从政府视角研究将是一个趋势。在

8、我国特定的政治经济环境下，研究我国PPP模式建设项目国家审计监督的特点、机制与路径对提高PPP模式建设项目审计质量、服务审计实践发展、规范项目运作和促进健康可持续发展具有较强的理论和实践意义。二、ppP模式建设项目的特点其对国家审计监督的要求按照发起人对项目实施控制权的深度和内容不同，对重